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分类: 政治学类

从威权到民主
作者:青木昌彦、吴敬琏 主编 出版:中信出版社2008年10月 发布时间:2010-04-07 09:14:14
类型:政治学类 定价:  
     
 






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国际经济学会主席青木昌彦:
这是一次关干可持续发展的会议。从政治经济学的角度出发,对中国发展面临的问题进行了讨论,并与印度和拉丁美洲进行了比较,对东亚威权发展模式到民主发展模式的过渡进行了详细的讨论。
  国际经济学会执行委员吴敬琏:
  对中国来说,重要的是学习其他国家的经验,学习他们如何摆脱威权模式以及退出机制,以避免掉到拉丁美洲式的陷阱中去,我们称之为民粹主义的陷阱,这对中国来说,是极其危险的。会议为我们提供了有益的学
习机会。


内容简介


一个发展中国家进入中等收入国家行列后,必然要面临许多严峻的挑战。国际经济学会(IEA)为此邀请了来自美国、中国、印度、智利以及世界银行的专家,就可持续发展展开了讨论。会议契合中国当前经济发展中面临的问题展开讨论,意在汲取其他国家和地区的发展经验。内容包括了“东亚奇迹”、“拉美发展的经验教训”、“龙和象:中印发展的比较”以及“中国的可持续发展模式”等目前的热点问题。


目录


编者序
1950-2006年的亚洲发展战略
第一部分 东亚奇迹
 战前日本的经济发展、收入不平等与社会稳定
 东亚的经济增长和政治发展
第二部分 拉美发展的经验教训
 丰裕时代的拉丁美洲
 拉美经济的主要挑战和经验教训
第三部分 龙和象——中国和印度的发展比较
 印度经济和亚洲的巨人
 觉醒的“泥足巨人”
第四部分 中国的可持续发展模式
 政治集权下的地方经济分权与中国改革
 认识中国劳动力市场及其变化趋势


书摘


第一部分 东亚奇迹
 东亚的经济增长和政治发展
  低收入发展中国家经常落入陷阱。私人企业赢弱,缺乏技巧、技术、资金、信用和管理能力,本地生产商难以和跨国巨头在开放的市场上竞争。此时,人们希望政府出来战胜贫困,但政府本身也受到各种问题的困扰:低效、腐败、缺乏人才和信息、官僚主义与政治压力。糟糕的政治、停滞的经济和动荡的社会相互拖累。要想实现经济起飞,这些国家必须打破上述恶性循环,但问题是怎样才能做到。东亚各国在过去几十年的经验或许可以为后来者提供实现稳健发展的某些参考。
东亚的成功模式与西方国家海外发展援助的惯常思路大相径庭。东亚国家腾飞的道路并非始于某项减贫战略,或者改善治理水平、透明度和基层参与。这些国家面临的首要任务是应付外来军事威胁或内部社会分裂所带来的生死存亡的考验。为保持国家统一、进行战备,急需实现经济增长。许多国家建立了能够应付这些挑战的政治体制,不惜任何代价去刺激经济增长。贫困的陷阱就这样被突破了。当然,快速的增长也带来了需要面对和解决的新问题,例如收入差距拉大、城市化、人口迁移、环境破坏和交通拥挤。
  作者感谢东京GRIPS发展论坛(GRIPS Development Forum)组织的关于ODA政策的日美对话,以及GRIPS关于“发展中国家的政策设计与实施”的系列讨论。本文先前的版本曾提交给一些发展组织,包括世界银行、OECD、UNCTAD、2002年约翰内斯堡世界可持续发展问题首脑会议(world Summit On Sustainable Development)、亚洲开发银行以及其他会议。
   必须承认,东亚国家的体制和政策或许能很好地应付冷战时期的现实,对今天的发展中国家却未必合适。学习历史经验的时候必须充分认识到环境的不同。本文的态度是,有选择和修正地借鉴东亚的经验,而不是全盘地、无条件地接受或排斥。
一、骄人但不平衡的成绩
东亚的经济发展成就非凡,但不同国家在不同时期表现各异。另外,很难把东亚的成功归因于初始时期的经济和政治条件。作者感到有必要在文章开始的时候消除那些常见的误解,从而把重点集中在政策的作用上。东亚的增长主要是通过合适的政策及有效的实施达成的,而非其他原因,例如勤勉的工作或儒家精神的影响。那些没有采取必要的政策,或者未能成功贯彻之的国家,就未能加入到地区经济腾飞的行列中。图3.1显示了东亚各国或地区的治理水平和经济发展程度,两个指标间呈现出强烈的正相关趋势(相关系数达到0.90)。
关于东亚的地理范围可能还存有争议,但我们依然有把握认为,这个地区只有部分经济体获得了或者说正在获得持续的经济增长。日本、新加坡和香港地区已经达到了同西方最富裕的国家相当的收入水平和生活方式。台湾地区、韩国也非常接近。马来西亚、泰国、中国和越南虽然处在不同的发展阶段,但也在迅速增长。这9个经济体是东亚生产链的全力参与者。另外,印尼和菲律宾也加入了地区一体化,但它们的成绩和前景比较不稳定。
另外,也有一些国家由于各种原因还身处东亚大工厂之外。柬埔寨、老挝、蒙古、巴布亚新几内亚和东帝汶还在为实现政治稳定或经济起飞挣扎,而缅甸和朝鲜因政治原因,没有经济增长战略可供讨论。最后,文莱是个因石油而富裕起来的小国,不在飞翔的雁阵之列。
历史上,东亚各国所走过的道路远不平坦。当缪尔达尔(GunnarMyrdal)在1968年撰写《亚洲的戏剧》(Asian Drama)的时候,大家还把东南亚视为落入贫困陷阱中的地区。他认为,唯一的出路是控制人口增长、进行更平等的土地分配、扩大对健康和教育的投资。根据有关的历史统计数据(Maddison,2001,参见图3.2),在20世纪50年代,非洲的人均收入要高于亚洲。作为如今的世界工厂,中国的政治和经济在20世纪50年代、60年代和70年代的多数时候都处于混乱状态。在朝鲜半岛和印度支那,冷战变成了血战,台湾海峡的局势也一直非常紧张。所有这些都影响到整个地区的政治经济局势。50年代后期的韩国,也被大家看做被无能的领导人和泛滥的腐败糟蹋得毫无希望的地方(参见第五节)。
后来,亚洲的增长也时常被各种意外打断,其中包括20世纪70年代的石油危机、80年代早期东盟经济的衰退、90年代日本的失落以及1997~1998年的亚洲金融危机。因此,我们很难把东亚的快速成长归结于和平与稳定的政治环境,也不能说它的基础就好于撒哈拉以南的非洲国家。带来不同发展结果的是政策选择,而非外在环境。
  二、经济增长政策和补充性政策
全球的海外发展援助组织采用的经济发展战略每过几年就会改变,现在的重点是实现联合国在2000年提出的千年发展目标(Millennium Development Goals,MDG),就是在1990—2015年达到减贫和其他一些社会指标。还有,改善治理也被列为发展努力的一个重要方面。但目前普遍认为,只通过现有资源的转移或者改善教育和医疗,不可能大幅度消灭贫困。对于实现持续减贫和摆脱长期对外依赖,经济增长是绝对必需的。可惜,对于如何实现长期增长,特别是对撒哈拉以南的非洲国家,各种海外发展援助组织似乎都显得无所适从。
对于传统的东亚发展观来说,经济增长一直是政策和资源动员的核心目标,因此不存在上述的困惑。在东亚国家,减贫是有效实现经济增长的自然结果之一,而非每项发展措施都要为之服务的高尚目标。事实上,对它们来说,“减贫”这个目标太小了。东亚国家无一例外都在追求更宏伟的目标:大幅度提高技术水平、竞争力和生活标准,加入发达国家的行列,在世界经济之林中找到受人尊敬的位置。
尽管相互之间存在差异,但东亚的所有成功国家或地区都遵循了一个共同的政策取向,它包含两方面的主要内容:经济增长政策(growth policies)和补充性政策(complementary policies)。经济增长政策指那些点燃和支持私人企业活力的常见措,如描绘发展目标、制定计划和战略、开发人力资源、提供技术、改善基础设施、扶助中小企业、吸引外资、扩大金融市场、发放补助等。补充性政策则是那些为应对快速增长带来的问题而采取的措施,这些问题包括不平等的扩大、污染、城市化、人口迁移、资产泡沫、腐败、毒品、艾滋病、享乐主义、传统价值观和习俗的沦落等。增长政策是根本,补充性政策在第二位,后者为缓和因前者的成功实施而产生的新矛盾服务。
“补充性政策”这个术语最早来自村上泰亮(Yasusuke Murakami,1992,1994,他认为总是需要合适的社会政策(广义的分配政策)来作为产业政策的补充,以避免发展带来的消极影响。他的原话是:
预定的关键产业开始高速增长时,身处这些产业和相关产业的人必将经历生活方式甚至生活态度的剧变……特别是在后进国家,整个社会的结构,包括国民心态,都会受到这股“现代化”力量的影响,埋下社会紧张关系的种子。这类紧张通常来自城乡之间收入差距的拉大和生活方式的差异。同样值得注意的,还有拉美和亚洲常见的大都市及周边贫民区的同时蔓延。这种社会紧张关系如果不能妥善处理,就可能导致政治冲突,最终颠覆经济发展自身(Murakami,1994,第192页)。
高速增长一旦启动,社会变革就不可避免。它涉及社会生活的所有方面,包括心理、态度、职业、娱乐、家庭、城市、乡村、人员流动、交通、环境、文化和民族情绪等。只有增长政策和补充性政策都能有效发挥作用,发展才能持续。政策中包含的细节在各个国家显然有差别,其设计与实施必须从当地的需要出发。在东亚,只有那些或多或少做到了这点的国家和地区才取得了经济奇迹。
有学者(Huntington and Nelson,1976) 考察过20世纪六七十年代的拉丁美洲,当时那里正被残酷的独裁与无助的民粹主义轮流控制。他们的结论是,一个国家的发展历程无论如何起步,混乱都将是不可避免的结果。在他们的“精英治国模式”里,一个专制政府用高压政策启动增长,导致不平等扩大,社会紧张加剧。为解决这些问题,政府采取了更加高压的政策。经过几个回合之后,社会的不满达到很高的水平,人民走上何头,动乱全面爆发。而在“民粹主义模式” (populist model)下,开始时有较大政治参与度的民主政府,当政者把经济利益分配给自己的支持者,却不能成功保持GDP的增长。久而久之,不满也会积累,政府将被军事政变推翻。于是结论出来了,在满足经济增长的同时维持政治稳定绝非易事(见图3.3)。
借用这个框架,我们可以把东亚经济的成功描述为修正后的精英治国模式,在这个模式下,不平等的扩大和其他社会问题通过补充性政策得到了缓解(图3.4)。用这样的政策组合,社会危机得以避免,经济增长与社会稳定的良性循环可以持续几十年的时间,成功实现社会内部的转轨。这种政策组合看来就是东亚对亨廷顿等人提出的拉美迷局的解答。当然,问题在于一个国家如何能够将补充性政策在实践中有效贯彻。
三、地区一体化促进经济增长
对后进国家来说,发展和经济一体化是不可分割的整体。今天,经济发展的特点是外国产品、观念、技术和系统的持续输入。有的通过私人渠道,如人员流动、贸易往来和投资,有的通过政策措施,或者来自援助方与国际组织的压力。为了提高国内的生产能力和促进增长,必须有选择地借用外国要素,并根据当地需要进行调整。一体化政策和经济发展政策必须紧密结合,并由中央政府妥善支配,而不能放任给私人部门或外国组织(Maegawa,1994;Ohno,1996,2000,2003)。
 这种发展与一体化的联系在东亚呈现出非常特殊的形式,即经济增长与地区各个成员国之间的往来密切相关。不同发展阶段的国家一个接一个地加入到私人经济构建的生产链条中,从而启动增长。通过贸易和投资,这个地.出现了有明确层级和结构的国际分工。工业化的推进一方面是地理上的扩张,一方面是结构上相互依赖的加强。人们采用了“雁阵”(flying geese)来比喻样的体系。因此在考察这个机制的时候,只讨论单一国家的政策就不够了,必须把东亚当成整体来分析,包括生产结构、区内贸易和投资流动。
 在东亚,各经济体的发展总是意味着卷入整个地区的生产链并成为其中关键环节。每个国家或地区都时刻感受到来自周边邻国的竞争压力,驱使己继续向更高的发展阶梯上迈进。它们的动力来自对改善物质生活的要求,也来自地区竞争中的国家情结,而非国际组织制定的政策指标。图3.5显示了东亚各只大雁的飞行轨迹,指标是制造品在全部出口中的比重。领头的日本、台湾地区和韩国有很长的工业制造品出口史,第二梯队是新加坡、马来西亚、泰国和中国,追赶速度很快。后面的第三梯队包括印尼、菲律宾和越南。缅甸和其他一些未显示出来的东亚国家则还没有加入比赛。
许多产业通常是由第一梯队的国家或地区转移到第二梯队,再向下转移。这类转移主要是通过外国直接投资完成的,因此希望提升位置的国家对吸引外资十分热衷。日本企业以及欧美的跨国企业很久以来一直是东亚生产链的主要建筑师。台湾地区、香港地区、海外华人以及韩国财阀也扮演了积极的角色。从20世纪90年代以来,中国成为新的主角。没有哪个发展中地区像东亚这样形成了如此有机和充满活力的相互依存关系。在其他地区考虑复制东亚经验的时候,这个背景值得思考。
  四、威权发展模式
为打破贫困陷阱、启动增长,东亚的大多数国家都建立了威权发展模式,或者说有良好经济推动能力的威权政府。这种体制的要点是:
口强势而懂经济的领导人。
口把经济发展当做国家目标、意识形态甚至迷信。
口有辅佐领导人制定和实施经济政策的技术精英集团。
口政权的合法性来自经济发展的成功。
其中,第一条(领导人)最为关键,其他条件可以因为一个强大的领导人而产生。国家最高领导人的作用至关重要,他们必须非常强大,并且懂得经济事务。对于促进经济增长的要素,他们要有良好的判断。这未必是经济学博士或MBA学位,而是政策选择和人才任命方面的直觉。强有力的领导人很多,但既强大又精明者则凤毛麟角。所谓威权发展模式只适用于后者。
图3.6中的阴影部分显示了末广昭(Akira Suehiro,2000)认定的东亚国家的威权发展模式时期。这些独裁者促进经济发展的能力各异,例如其中虽然提到了菲律宾的马科斯,但这个政府是否够格还值得怀疑。另一方面,中国没有在这里列出来,但在邓小平时期(1978—1997年)显然也执行了威权式发展政策。末广昭没有把越南和缅甸视为威权式发展国家或许有道理,它们目前还没有形成完整的发展目标和战略。
东亚的威权发展模式的出现经常伴随着严峻的安全威胁。另外,国内的政治动荡和民族冲突也容易催生这种体制。在一些情况下,脆弱无能的政府会被军事政变推翻。在威权发展体制下,民主的许多要素,例如言论和新闻自由、竞争性的自由选举、议会的权力会被限制或者取缔。正是由于这个原因,西方通常批评说这些国家“不够民主”。然而,独裁者却可能得到本国人民的支持,其合法性不是来自通过自由选举得到的权力,而是他能给大家带来国家的安全、收入的提升和工作的机会。
  实际经济的发展,为什么偏要一个“不够民主”的政府来推动呢?主要原因在于这些国家的经济是从一个很低的基础上起飞,需要快速而大规模地动用各种资源。有人指出,民主和发展需要不同的、彼此难以兼容的制度条件:经济发展(积累与变革)和民主化(包容与妥协)所需要的制度特征显得南辕北辙……民主政体很难采取改善财富结构不平等状况的激进措施。
一个国家必须把不同的民族和社会集团凝聚起来,团结成一个想象中的共同体,还要建造电力和交通体系、吸引投资、提升技能和技术、兴建学校和医院、打击犯罪和社会丑恶现象、调整安置居民、控制城市化和人口迁移、制定宏观和贸易政策,以及应付全球和地区冲击,等等。如果允许所有相关团体都参与政治,如果所有的法律和政策都必须在议会进行充分辩论,这固然更加民主,但需要太多时间。假如一组关键政策的采用不及时、不协调,这个国家就不能启动增长。这正是前面讨论过的民粹主义模式的失败。
威权发展模式的一个重要方面是它具有转轨的性质。与民主制度不同,它不是所有国家都期望长期维持下去的体制,而是一个权宜之计,其价值只有几十年的时间。这个制度是特定国家在获得炔速增长的关键历史时刻的工具,一旦达到预期的发展水平,就会被抛弃。好比宇宙飞船到达某个高度之后,会将第一级火箭推进器扔掉那样。否则,这个体制就会成为进一步发展的桎梏。对这个体制的评价必须在动态背景下进行,而不是对它达到的民主水平进行静态比较。
当然,这样的体制如何退出是个重要问题。渡边(Watanabe,1998)认为,“威权体制如果成功实现了经济发展,也就埋下了自身解体的种子”,它会带来更高的生活标准和多样化的社会阶层。新兴的中产阶级主要包括白领工人、职业人士、小企业主和大学生,他们开始对威权体制不满,要求更多的民主。由于存在一些转轨的障碍,例如领导人的顽固、官僚或利益集团的抵抗,威权发展模式不会自动消亡。特别是,强势领导人通常会拒绝下台,他们担心会被报复、收监甚至处决,自己的大多数政策也将随之被抛弃。与能够有效运转的民主体制不同,这样的体制没有实现权力平稳过渡的内在机制。于是,政治稳定在很大程度上依赖于领导人的智慧和自制。
  ……

 

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