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分类: 人大前沿话题 日期:2015-01-13 16:31:49

规范立法活动与提高立法质量

日期: 2014-12-05   作者:白永峰     文章来源:人大研究

2014年 第 12 期     总第 276 期

规范立法活动与提高立法质量


——兼评立法法修正案草案


白永峰


    规范立法活动和提高立法质量是完善社会主义法律体系的必然要求。立法制度完善的同时,执法、司法、守法共同构成我国法治发展新的评价体系。党的十八大以来,“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”成为新的法治方针,这也表明我国的法治建设引入了多元的价值诉求。为适应社会转型期出现的新问题,发挥立法在经济和社会发展中的引领作用,立法法的修改务实、必要。


    立法法是健全我国立法制度的主要规范依据。自2000年施行以来,立法法在规范立法活动、完善社会主义法律体系方面作用明显。此次修改是全面深化改革背景下,对改革和发展中法制难题的一种回应。就人大常委会发布的《中华人民共和国立法法修正案(草案)》(以下简称《草案》)的说明来看,此次修改涉及立法指导思想、立法权限、立法程序、立法技术、立法监督等范畴。


   形式上看,立法法六章内容共进行了28处修改。其中总则部分修改2处,第二章法律部分修改19处,第三章行政法规无修改,第四章地方性法规、自治条例和单行条例、规章修改4处,第五章适用和备案修改2处,附则部分修改1处。内容上看,总则部分增加了提高立法质量、适应经济社会发展要求等立法指导思想。第二章法律部分有关立法权限范畴的内容修改3处;全国人大立法程序修改1处;全国人大常委会程序修改6处;法律解释范畴无修改;其他规定部分修改了9处。第四章地方性法规部分修改了3处,将地方性法规的制定主体扩大到设区的市,但权限范围限于城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项。规章部分修改了1处,规定不得以规章的形式创设限制或剥夺公民、法人和其他组织权利和义务,不得增加和减少本部门的权利和法定职责。第五章适用与备案修改2处,增加了书面审查意见、研究意见的提出主体,并对意见的执行和反馈情况有所规定。从此次《草案》的内容分布可以看出,提高立法质量和规范立法活动是此次修改的主旋律。



   一、立法宗旨明确:立法质量决定法治质量


    (一)科学、民主立法是提升立法质量的根本路径


    提高立法质量成为我国立法活动的指导理念。《草案》将提高立法质量和发挥立法的引领和推动作用写入第一条,是对全面深化改革精神的贯彻和人大常委会2014年立法工作计划的实施。“立法质量包括两个方面,即量和质。从量上看,提高立法质量的前提是有一定数量和规模的法律,这些法律足够形成一定的体系;从质上看,保证立法质量要求提高立法的科学性、民主性,使立法原则与内容符合社会发展的客观规律,符合人民的根本利益,使法律体系内部协调统一,具有逻辑性。”[1]立法质量直接关系法治的质量和民众的认同,民众对立法的简单判断就是法律能否解决实际问题。立法质量的提升主要依靠科学立法和民主立法两个途径,修正案的内容也是围绕着提升立法的科学性和民主性而展开。


    依法治国追求良法之治,需要注重立法质量的提高。科学立法、民主立法是提高立法质量的根本途径,应该落实到立法工作的全过程。科学立法关键在于立法活动要尊重和体现客观规律。科学立法的体现首先表现在立法程序的完善。其中设立系统的立法评估制度,使立法更具可行性;补充了制定、修改和废止法律过程中的配套规定,增强了立法工作的协调性和系统性。民主立法核心是依靠人民。在人大主导的前提下,强调进一步发挥人大代表的立法角色,重视法律草案公布后的反馈意见,广泛收集民意,凝聚社会各阶层的利益诉求,体现了立法过程的民主性。科学立法和民主立法的有机统一,既实现了民主的要求,又保证了立法作为公共理性成果的要求,注入了更多的价值判断。


    (二)加强人大立法主导作用,发挥立法引领和推动作用


    全国人大常委会在立法工作中的统筹协调体现了人大的立法主导作用。我国宪法第五十八条规定了全国人大及其常委会是国家立法权的行使主体。“自1954年以来,全国人大常委会的立法规划工作经历了从无到有、从尝试探索到逐步规范的过程。我国目前已基本形成了立法规划工作体制机制。立法工作要有大局观,既要有经过充分论证和可行性研究的立法规划;又要有统一的管理部门;既要有权威的协调机构;还要有科学的立法技术规范。”[2]人大常委会在立法中的主导作用能够保证立法工作遵循立法规律,符合实际需要。


    发挥立法的引领作用是社会转型期解决改革法制缺位问题的必要措施。2013年在试验区内,国务院批准设立了上海自由贸易试验区,并对负面清单之外的外商投资暂时停止实施外资企业法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法等3部法律的有关规定,暂时停止实施文物保护法的有关规定[3]。此举反映出,我国立法在面对改革时还有很多缺位的地方,更多是通过授权的形式来解决改革问题。为了解决改革法制缺位问题,此次《草案》在第十三条明确了“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要作出决定,就特定事项在部分地方暂停适用法律的部分规定”,对于将来处理改革过程中的法律问题起到了引领和推动作用,保证了改革于法有据要求的实现。


    人大代表作为国家权力机关的组成人员,在立法中的作用应当强化。人大代表作为立法参与者的角色愈加重要,这不仅是其法定职责的要求,也是体现民主立法,真实合理地反映民众诉求的基本保证。人大代表应当加强履职学习,通过提出议案和建议的形式积极表达民生诉愿,科学立项,民主表决,真正将代表的职责践行于立法的过程中去。


    二、立法权限细化:规范授权和拓宽地方立法权限


    《草案》当中对立法权限范畴修改了3处,主要体现在授权事项的细化和完善。具体规定了授权决定需明确目的、事项、范围、期限和方式等,被授权机关在期限届满前也应报告授权决定实施情况,并有提出法律意见的权利。是否继续授权依据实际情况由全国人大及其常委会决定。授权条款细化是立法权限规范的表现,提升了授权立法的科学性和正当性。另外,第八条第六款将对非国有财产的征用也纳入法律保留条款,体现了对私有财产的重视和保护,是对公民财产性权利保障的一大进步。授权立法程序的明晰对于行政法规、部门规章、地方性法规的制定有积极的约束作用,更有利于保证中央与地方法制的统一,发挥地方立法的积极性。


    地方立法权限方面,《草案》就地方性法规的制定增加了3处,规章的制定修改了1处内容,赋予了设区的市一定限度的地方立法权,限制了规章的设置权限。地方立法权的下放主要从地方实际考虑,从最初的省会市、经国务院批准的较大的市扩大至经济特区所在地的市。制定地方性法规是地方立法保持地方特色的重要来源,对于促进地方经济和社会发展,构建符合本地区地方特色的法律体系发挥了积极作用。因此,立法法的修改充分考虑发挥地方主动性和积极性的要求,赋予设区的市一定的立法权,对于地方立法的繁荣、提升地方立法质量具有重要意义。设区市的立法权遵循积极稳妥、分步推进的工作思路,就城市建设、市容卫生和环境保护等城市管理方面事项的立法权限逐步放开。相关事项都是关系民生,对公众有重大影响的公共事务,对于解决我国城市化进程中的新问题、新情况,提升地方立法的操作性和公信力有推动作用。


    三、立法程序民主科学:扩大参与渠道,规范程序设置


    立法法作为规范立法活动的基本法,内容应当对程序性规定有所侧重。《草案》在有关法律的立法程序中修改了6处,将民主和科学元素引入立法程序。立法程序中的民主化成分除前文提到的重视人大代表在立法过程中的作用外,还在审议、表决环节,以及吸收各方意见的形式方面不断完善。在保障审议时间的前提下,法律审议引入了可行性评估机制。立法的过程更加公开,通过多种渠道采纳意见,通报情况,不但保证了立法的可行性,还促进了立法活动的民主性和公开性。立法过程的公开也是民主立法的一种体现,公开性不但是国家权力机关立法权力行使的需要,也是我国立法过程凝聚社会共识、反映实际需要的根本途径。


    立法程序中的科学化体现在,首先,在审议过程中可对个别有重大意见分析的条文先予表决,此款的规定对于提升立法质量有积极意义。逐条审议是许多国家立法中常见的表决形式,能避免捆绑式表决的立法问题。我国不实行对法律案的逐条表决机制,直接影响了立法过程中参与者意思表示多样化的体现。《草案》第四十二条第二款明确了部分有分歧的条文可进行先行表决,此修改将对我国形成逐条表决机制起到推动作用。这不但能体现立法过程的科学性,还是对立法者意图的切实保障。其次,《草案》在法律制定的“其他规定”中进行了9处修改,是草案中单节修改最多的部分。其中明确了全国人大及其常委会在立法工作中的角色和作用。人大常委会在立法中的组织协调作用体现在任期立法规划、年度立法规划的制定。立法规划的制定增强了立法活动系统性、协调性,节省了立法成本,是保证法制统一的重要举措。最后,《草案》还对法律制定、修改和废止等事项,以及法律标题、立法后评估等立法技术规范进行了完善。立法技术的提升是促进立法质量提高的路径之一。全国人大常委会法工委已经结合立法工作实践就常见的有关法律结构、文字等立法技术层面的问题公布了《立法技术规范》,用以指导实际工作。以上的修改内容都反映出科学立法的目标追求,与提高立法质量的宗旨相呼应。


    四、未完的课题:完善立法监督与推进权限明晰


    《草案》的积极意义十分明显,但仍有亟待完善的空间。首先,立法监督范畴未建立全面的立法审查机制。完善立法监督机制是健全立法活动体系的关键环节。《草案》中第五章“适用与备案”部分明确了专门委员会和常委会工作机构是书面审查意见、研究意见的提出主体;规定审查或研究意见的执行须有反馈机制,并以此作为后续审查的依据。此章虽有改进,但仍存在深入的空间。我国立法法中的备案审查制度在审查对象和审查主体上仍存在缺陷。监督的对象不全面,立法法只规定了对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等进行审查,致使大量的规范性法律文件不受审查;监督主体不明确,无独立的审查机构,许多主体既是立法者也是审查者,这些问题致使立法监督难以有效启动和进行。


    其次,立法权限的划分仍存在模糊和欠科学的现象。例如立法法中公民的宪法权利保护是用法律保留的禁止授权立法,但从保留的事项来看,采用的是列举排除的方式,内容显然不够宽泛。另外,授权立法中的“制定法律条件成熟”“国务院立法权限”等规定,未作进一步的修改,立法主体方面全国人大与全国人大常委会之间的权限也未作进一步的明确。立法权限的划分涉及法律效力位阶的确定,对于法律体系的统一,以及法律规范冲突的解决具有重要意义,有进一步明晰的必要性。此外,有关行使法律提案权主体过窄等问题也有修改的空间。立法法第十二、二十四条分别规定了全国人大以及全国人大常委会的立法提案列入会议议程的相关制度,这一制度的弊端是容易草率决定一部立法提案的命运。从参与立法途径多元化的实际考虑,应适当扩大提案主体的范围,促进民主立法和民主政治的发展。 


    结语


    立法法的修改应当依据宪法精神,增强立法的科学性和可操作性。《草案》把规范立法活动和提高立法质量作为未来立法法发展的指导思想;立法权限细化解决了现阶段授权立法失范、改革法制缺位等难题,强化了人大及其常委会的立法主导地位;立法程序创新和公民有序参与保证了立法活动的规范化和民主化。《草案》体现了凝聚社会理性,真正提高立法质量的立法目的。


        注释:


        [1]韩大元:《关于提高立法质量的宪法学思考》,载《河南社会科学》2010年第5期。


        [2]阚珂:《回望全国人大常务委员会的立法规划工作》,载《法制日报》2013年11月7日。


        [3]为解决有关法律规定在试验区内的实施问题,十二届全国人大常委会第四次会议2013年1月26日审议了《关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区等国务院决定的试验区内暂时停止实施有关法律规定的决定(草案)》,以决定的形式来处理法律暂停适用的问题。


(作者系中南财经政法大学法学院宪法学与行政法学博士生)

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