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分类: 人大前沿话题 日期:2014-11-24 10:49:53

代表广泛性与人代会民主性的张力分析

日期: 2014-11-05   作者:李金龙 张     文章来源:人大研究

2014年 第 11 期     总第 275 期

    人民代表大会制度成立60周年来,代表的广泛性得到了充分的保障和发展,而人代会民主性发展却相对不足,尤其是地方人代会。


代表广泛性与人代会民主性的张力分析


李金龙    张   艺


    人民代表大会制度是我国政权的组织形式,是以人民代表大会为中心,体现了我国一切权力属于人民的宪法原则。人民通过依法选举的人大代表组成各级人民代表大会,来行使当家作主管理国家事务的权力。人民代表大会制度成立60周年来,代表的广泛性得到了充分的保障和发展,而人代会民主性发展却相对不足,尤其是地方人代会。代表的广泛性与人代会民主性之间存在张力,如何平衡两者关系,增强人代会的实效,更好地发挥代表作用,本文试图作一些粗浅的探讨。


一、人大代表广泛性的维度分析


    我国高度重视从法律的源头确保人大代表的广泛性。2010年修改后的选举法第六条规定:全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性,应当有适当数量的基层代表,特别是工人、农民和知识分子代表;应当有适当数量的妇女代表,并逐步提高妇女代表的比例。第十七条又规定:全国少数民族应选全国人民代表大会代表,由全国人民代表大会常务委员会参照各少数民族的人口数和分布等情况,分配给各省、自治区、直辖市的人民代表大会选出。人口特少的民族,至少应有代表一人。


    与人大代表的广泛性最紧密的三个维度系数分别是:代表的数量、代表占总人口的比例以及代表的构成。人民代表大会制度成立60周年来,代表的广泛性得到了充分的发展。本文以全国人大代表为例对代表广泛性进行分析。


    (一)人大代表的数量分析。数量是人大代表的广泛性最主要的表现形式和主要衡量指标。我国一届全国人大和二届全国人大代表人数均为1226名,从第三届人大开始全国人大代表人数猛增至3040人,五届全国人大代表人数达到3497人,从六届人大至今我国各届人大代表人数均保持在2980名左右[1]。对比其他国家议员人数,我国全国人大代表人数绝对量是排在世界第一位的,是人口总量排在世界第二位印度(790人)的4倍。


    (二)全国人大代表人数占总人口的比例。我国十二届全国人大代表总数是2987人,第六次全国人口普查统计我国总人口是13.39亿人,我国全国人大代表人数占总人口的比例为1:45万人。广泛性明显高于印度、美国、巴西、德国和俄罗斯,与日本和加拿大较为接近,低于英、法、德三国。


    (三)全国人大代表的主要构成情况。在选出的十二届全国人大代表中,少数民族代表409名,占代表总数的13.69%,全国55个少数民族都有本民族的代表。十二届全国人大代表中有“80后”代表74名,还有2名“90后”代表。有妇女代表699名,占代表总数的23.4%,比十一届提高了2.07个百分点。香港选出代表36名,澳门选出代表12名[2]。



    通过以上简单对比分析,结合60年来我国人民代表大会制度的实践积累,可以明显看出,我国人大代表的广泛性是得到了充分保障和发展的。


二、人代会民主性的维度分析


    我国宪法和代表法第二章中都对代表在人代会期间审议列入人代会议程的各项议案和报告、提出议案建议、对“一府两院”询问和质询、组织特定问题调查以及投票表决等主要工作作出了具体的规定。这些规定内容就是人代会民主性的主要构成维度。本文以笔者所处的市(县级)九届人大三次会议(2014年元月)召开情况对会议民主性进行分析。


    (一)代表在会议上的发言和讨论时间。该市共有市级人大代表212人,共分为10个代表团对市人大常委会报告、市政府办理议案建议情况报告、“一府两院”报告、计划和财政报告等7个相关报告进行分组审议。每个代表团平均21人,分团审议时间安排为3.5小时,合计210分钟,人均近10分钟。参考我国《全国人民代表大会议事规则》第十五条规定,“代表在大会全体会议上发言的,每人可以发言两次,第一次不超过10分钟,第二次不超过5分钟”。全国人大代表的发言时间限制应当表述为:全国人大代表在全国人大会议期间,发言的时间原则上不得低于5分钟,不得高于15分钟,但经大会主席团许可,可以适当缩短或延长[3]。该市人代会期间代表的发言和讨论时间接近全国人大代表在人代会上发言时间规定的中间水平。


    (二)所提议案、建议的情况。该市九届人大三次会议上,共收到议案1件,建议案152件,其中10人以上联名建议案35件,平均每人0.71件,如果考虑到所提议案、建议的质量,这一数字所代表的意义可能将会大大缩水。


    (三)询问、质询以及组织特定问题调查情况。尽管宪法和代表法对代表在人代会期间开展询问、质询以及组织特定问题调查作出了明确规定,但操作起来很困难。笔者以百度为搜索引擎,没有检索到各级人代会期间开展过此项工作。监督法对各级人大常委会开展此方面的监督工作作出了更为具体的规定,但大多也只是开展专题询问,涉及质询以及组织特定问题调查的案例极少。该市历届人代会从未涉及过此方面的工作,这在我国各级人大应该是一个普遍现象。


    (四)投票表决情况。该市九届人大三次会议采取举手表决的方式,以98.7%以上的通过率表决通过了7个相关报告,以票决的方式,以100%的通过率通过了有关人事任免事项。这里需要注意的一个重要信息是,上述7个相关报告基本都是在人代会召开的前一天才装袋分发给212位人大代表,对提名、酝酿人选也只是走走过场,履行下程序,根本达不到选举法和地方组织法对提名、酝酿候选人的时间不得少于两天的规定,代表对报告和候选人的了解程度明显不足。“少数服从多数”的投票规则本是对民主最原始的注释,但如果没有前期对相关报告和拟任人选的充分了解,仅以高票通过率来反映人代会民主性,背后会隐藏一个事实就是用集体投票偏好影响,甚至左右个人投票偏好,一定程度上个人投票意图不能得到真实的反映。


三、人代会民主性与代表广泛性的张力分析


    作为民主的价值追求,代表广泛性本身就是会议民主性的一种重要表现形式。没有代表广泛性,会议民主性就无从谈起,前者是后者的基础和保障,二者具有内在的一致性。另一方面两者又存在张力,也即是代表广泛性的扩张,会影响代表在人代会上的发言和讨论时间、议案建议的收集、询问和质询、组织特定问题调查以及投票表决的选择等。代表的广泛性是自变量,会议民主性是因变量,两者的关系又呈现出负相关关系。在一定区间内,两者关系是完全的正相关关系。超出了平衡点,会议民主性会随代表广泛性的扩张而下降。要想保持一定区间的平衡,人大代表的广泛性才是最关键的控制因素。


四、基于会议民主性考量下对代表广泛性的几点思考


    1.合理调整代表的结构。在代表广泛性与人代会民主性张力关系中,前者是因变量,而且作为数量指标更容易控制。选举法第三章对地方各级人民代表大会代表名额作出了具体的规定,其中第十三条更是明确规定:地方各级人民代表大会的代表总名额经确定后,不再变动。如果由于行政区划变动或者由于重大工程建设等原因造成人口较大变动的,该级人民代表大会的代表总名额依照本法的规定重新确定。地方各级人大代表的配备基本都是满额,除非政策或法律有新的规定,否则地方各级人大代表人数想降下来,确实很困难。比较可行的方法就是在人代会换届时,要更加注重代表的结构搭配,在人数一定情况下通过人员年龄、经历、职业等一定范围内的“排列组合”,来提升代表的整体素质,以促进会议民主性的提升。对代表人数多、素质参差不齐的县市级人大,这点尤其意义重大。


    2.人代会会期的规范化。会期制度是人民代表大会制度的重要组成部分。由于人民代表大会是通过召开会议的形式来集体行使职权,人大代表通过会议讨论问题、决定事项。因此,会期制度关系人大职权的行使,关系会议质效,它不仅仅是民主的形式问题,而且是民主的实质问题[4]。近年来,全国人代会会期制度相对来说比较固定,而每年地方人代会会期就比较随意,尤其是市县乡三级,笔者所处的市九届人大三次会议会期就比上届缩短了半天。应做到:省级人代会的会期一般是5~7天,市州级的人代会的会期一般应为4~6天,县级人代会的会期一般应为3~5天,最短不得少于3天。乡镇人代会的会期一般应为2~4天,最短不得少于2天。人代会召开后,如果需要缩短或延长会期,由主席团提出意见,提交大会通过,临时召开的人代会会期不适用这一规定[5]。要将人代会会期纳入法制化、固定化、制度化的道路,不能因个别领导工作计划的变更或以提高会议效率为借口,随意调整、变更会期。


    3.完善投票表决的方式。表决是人民代表大会及其常务委员会会议决定事项的必经程序。在表决过程中投出赞成票、反对票或者弃权票,是人民代表大会代表执行代表职务、常务委员会组成人员依法履行职责,表达其对议决事项的态度的重要方式。表决方式看似只是表决中的一个技术因素,但采取什么样的方式却关系到表决结果的民主程度,而表决方式本身也是民主的一个重要符号[6]。有条件的地方可以采用电子表决的方式。考虑到市县的实际情况,目前可行的方式是对人代会上审议的所有相关报告都采用票决的方式,不再实行举手表决,并逐步过渡到电子表决,以真实反映代表的投票偏好。


        参考文献:


        [1] [3]谢宇:《全国人大代表人数探微》,载《人大研究》2014年第8期。


        [2]中国长安网,ttp://www.chinapeace.gov.cn/2013-03/02/content_6872418.htm,访问时间为:2014年9月7日。


        [4]徐亚荣:《地方人大会议会期制度之思考》,载《楚天主人》2014年第5期,第41页。


        [5]陈寒枫 :《人代会会期制度的完善——进一步完善人大及其常委会会议制度、工作程序和议事规则的探索之二》,载《人大研究》2007年第7期。


        [6]赵建阳:《从表决方式的变迁看民主进步》,载江苏人大网,2009.09.24。


(作者单位:湖北省老河口市人大常委会)

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