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分类: 人大制度研究 日期:2012-08-01 15:53:15

人大制度的理论与实践发展

日期: 2012-07-05   作者:张斌斌     文章来源:人大研究

2012年 第 7 期     总第 247 期

    推进我国政治民主的建设和发展,需要以继续坚持和完善人民代表大会制度为路径,在民主的制度化、程序化和规范化方面不断积累经验,不断提升广大代表和选民的现代政治民主意识。


人大制度的理论与实践发展


——基于“增量民主”理论视角分析


张斌斌


    人民代表大会制度,是国家的根本政治制度,是社会主义民主政治的根本标志,是社会稳定之所在,是全民自由权利之所系。人民代表大会制度是我国社会主义民主政治的主要表现形式,其在我国政治生活中重要地位的形成,是中国人民革命斗争和历史选择的结果。“建设社会主义民主政治,最重要的是坚持和完善人民代表大会制度。”[1]本文借鉴俞可平教授的“增量政治改革和增量民主”理论,通过分析人民代表大会制度的历史轨迹和发展趋势,使我们对当前政治民主改革和发展,建设社会主义政治文明有更为深切的理解和把握。 


    一、 人民代表大会制度的确立


    我国人民代表大会制度的形成最早可追溯到第一次国内革命战争时期,中国共产党建立了工农代表大会的苏维埃政权组织,这一政权组织形式是根据民主革命斗争的需要提出的,从建设理论到具体制度都是照搬前苏联苏维埃政权组织的模式。抗日战争时期,共产党领导下的边区政府为了全国统一抗战形势的需要,提出了具有民主性质的“三三制”原则,建立了边区参议会制度。1940年,毛泽东在《新民主主义论》当中首次提出人民代表大会制的理论设想,指出“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统,并由各级代表大会选举政府。但必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍、平等的选举制,才能适合各革命阶级在国家中的地位”。


    我国人民代表大会制度理论的形成,是中国共产党人在马克思主义无产阶级政权组织理论和代议制理论直接指导下,以苏维埃政权组织为实体参照,结合民主革命斗争形势和根据地建设的需要而逐步形成的。经过新中国成立前夕中国人民政治协商会议和各地人民代表会议的过渡,1954年第一届全国人民代表大会通过我国第一部宪法。从此,人民代表大会制度就作为我国的根本政治制度得到了自下而上的确立。但由于受到当时经济文化落后和社会因素的制约,使得这一新型民主制度的巨大优越性得不到充分发挥。马克思主义代议制理论所提出的“实现真正普遍、平等、直接和无记名投票选举”的经济社会基础尚未形成。人民代表大会制度表现为一种较高民主理想模式[2]。


    二、人民代表大会制度的民主积淀


    人民民主是社会主义的生命。“没有民主就没有社会主义,也就没有社会主义的现代化。”民主政治是社会主义政权建设的前提,也是社会主义政治文明建设的最终目标。现代民主的发展有其共性,但基于不同阶段和不同国情的具体环境,民主实践又表现为不同的模式。


    我国社会主义民主体现在不同的内容和形式上,包括人民代表大会制度、政治协商会议制度、基层群众自治制度和党内民主制度等多种形式。其中“人民代表大会制度作为国家的根本政治制度,是人民借以行使国家权力,管理国家事务和社会事务,管理经济文化事业,实现人民当家作主的根本形式”[3]。它集中体现了人民民主的性质。


    人民代表大会制度,具体是指以人民代表大会为核心组织机构和主要内容的国家政权组织形式。我国宪法第二条规定“一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。一切权力属于人民是现代国家权力来源的基本理论,是任何组织合法性的基础和标准,也决定了人民代表大会的性质和组织活动的最高准则。人民代表大会制度的基本内容有:(1)各级人民代表大会都是在人民选举的基础上产生的,它要对人民负责,受人民监督。人民有权依法罢免自己选出的代表,下级人民代表大会可以依法罢免由它选出的上级人大代表。(2)由人民选举产生的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会为国家权力机关,同时也是国家立法机关,由它产生国家行政机关、国家司法机关和国家法律监督机关,对它负责,并受其监督。这与西方议会民主制下的分权制衡体制大不相同,保证了人民民主的绝对权威性和政治地位。(3)国家机关和国家机关工作人员接受人民的监督。公民对国家机关的工作有提出批评、建议和意见的权利,对国家公职人员的违法失职行为有检举、控告、申诉的权利,任何人不得打击报复。(4)国家实行中央的统一领导,同时注意充分发挥地方的积极性和主动性,在少数民族聚居地区实行民族区域自治制度。民族区域自治制度是我国民主制度框架的重要组成部分,也是人民代表大会制度的重要内容。根据权力属于人民的原则和少数民族地区的具体情况,实施区域自治制度,保障少数民族有平等参与国家政治、经济、文化事业管理的权利,自主管理地方事务,行使当家作主的民主权利。(5)民主集中制是人民代表大会制度的组织原则。我国宪法第三条规定“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。民主集中制的组织活动原则是人民代表大会制的重要内容,也是民主政治的重要体现。


    改革开放以来,我国社会进入全面改革和快速发展时期,经济领域和政治领域的改革渐次推进。“增量政治改革”和“增量民主”已具备充分的社会经济和政治基础条件。从当前我国的具体国情出发,以“坚持和完善人民代表大会制度”为路径依赖,继续推进政治体制改革,发展社会主义民主政治大有可为。  


    三、 人民代表大会制度的民主“增量”何在


    人民代表大会是人民代表大会制度的核心组织机构。新时期,围绕“坚持和完善人民代表大会制度”,发展社会主义民主,健全社会主义法治,人民代表大会在履行法定职责、充分表达和回应民意方面,通过不断的工作机制变革和政策创新,强化了法定权力的有效行使。人民代表大会在国家政治生活中的权威性得到显著增强。


    人大工作在巩固和完善代议制机关的民主实践上进行了许多有益尝试和积极探索。这成为巩固和提升社会主义民主,坚持和完善人民代表大会制度,进一步推进有序、稳定和效益的政治改革,充分保障和促进人民民主和权利的真实有效性的现实选择和渐进民主的“路径依赖”。


    (一) 加强人民代表大会的立法和监督工作


    立法和监督是宪法赋予人大工作的两大基本职能,也是社会主义民主政治的重要内容。现代国家民主政治的发展,很大程度上依赖于一个法制健全和公民民主参政意识较强的社会环境。邓小平在改革开放初期指出“必须是民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。法治和民主是现代社会政治文明的重要成果,两者之间也是相辅相成的,宪政民主是现代民主国家的现实选择。


    人民代表大会作为国家的立法机关,根据社会主义市场经济体制逐步建立的新情况和我国社会发展的新需要,在推进科学立法和民主立法工作上,不断进行制度创新。党的十五大报告中提出“加强立法工作,提高立法质量,到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”。完善健全的法律体系和社会管理制度成为进一步推动“政治改革和民主建设”的必需的“存量”。立法的过程即是通过广泛征询民意,吸收和表达公众意志,发扬人民民主的过程。近年来,全国人大及其常委会在开展立法工作中,就关系社会民生的重要法律草案,通过借助网络平台,广泛征集法律专家、相关社会团体和人民群众的意见和建议,并对其中的有益见解予以采纳和吸收。2005年9月,全国人大法律委员会、财政经济委员会和全国人大常委会法制工作委员会,就修改《个人所得税法》举行关于个人所得税减除费用标准立法听证会,这是全国人大常委会立法过程中举行的首次立法听证会,它的意义不仅在于听取了民众对个税起征点的意见,还在于为各级地方人大的立法和重大决议事项的民主决策设立了一个“范例”。这些探索对于发扬民主作风、提升公众民主意识和法律观念都是实践证明了的有益经验。


    “人民代表大会的监督权,从根本上说是人民当家作主、参与国家事务管理权利的表现。”[4]完善的法律体系还要经过严格的执行和监督环节才能发挥应有的法律效益,而在目前我国的法律和政治生活中的主要问题即有法不依、法律监督机制乏力。人大及其常委会对其他国家权力机关执行人大的决议和实施法律情况的监督是我国政治生活中的重要监督形式。由于我国人大监督体制机制建设和相关程序性规范还不完善,“多层间接选举,模糊了代表和选民之间的委托责任关系,选民难以有效地监督自己的代表,更是难以实际监督政府活动”[5]。


   人大在强化履行法律赋予的监督职责下,各级地方人大就监督形式和规范进行了许多探索工作,诸如:代表评议“一府两院”、述职报告和“个案监督”等。尽管这些形式的合法性仍存在争议,但却是实践民主监督的积极探索。


    (二) 改进和完善选举制度


    选举制度是民主政治的支柱,民主选举是民主政治的重要内容。保障和实现公民的合法政治权利,对于绝大多数公民来说,主要体现在选举权的行使。逐步完善选举制度是推进我国政治民主化的重要步骤。改革开放以来,在1953年我国第一部选举法的基础上,对《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》进行了5次修订、补充和完善。主要内容包括:


    第一,逐步扩大直接选举的范围。1953年选举法规定直接选举代表的范围仅限于乡、镇、市辖区和不设区的市。1979年新的选举法规定中,将直接选举范围扩大到县一级。县乡两级直接选举有其必要性,基层人民政府开展工作的主要内容多与人民群众的具体切身利益相关,扩大基层民主,提升普通选民对政治生活和民主观念的接受和认同。


    第二,新中国成立初期,由于当时我国城镇人口比重低的特殊原因,1953年选举法对农村和城市选举每一代表所代表的人口数作了不同的规定。改革开放后,我国经济社会快速发展,城镇化建设不断推进,城乡人口结构比例发生较大变化,同时,我国各级人大经历了数次换届选举,积累了丰富的经验,社会主义民主政治建设和法制建设取得巨大成就,党领导的人民民主专政的阶级基础和群众基础不断巩固与扩大。全国人大常委会根据新形势、新情况,适时改进选举制度,逐步对城乡按不同人口比例选举人大代表的规定进行修改完善。党的十七大提出,“要坚定不移地发展社会主义民主政治,扩大人民民主,保证人民当家作主,建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。”2010年十一届全国人大三次会议通过第五次对选举法修订,实现了城乡按相同人口比例选举人大代表。


    第三,改革和简化选举过程。1979年新的选举法在选举程序方面,规定直接选举的选区应设立投票站或召开选举大会进行选举,选举一律采用无记名投票的方法,有效保证了选民和人大代表的真实意愿表达。简化选民登记手续,1986年选举法修订确立一次登记、选民资格长期有效的办法,而之前的规定是每次选举都普遍进行选民登记,耗时耗力。


    第四,实行差额选举。1979年新选举法实施以后,对地方各级人大代表的选举和地方国家机关部分领导人的选举实行差额竞争选举的重大改革。由于这一规定的灵活性和现实情况的滞后性原因,差额选举还未能广泛实行。1982年,地方国家机关领导人的选举规定修改为“选举可以采取候选人数多于应选人数的办法;也可以经过预选产生候选人名单,然后进行选举”。此外还就差额选举具体组织实施和差额选举中候选人的竞争活动也作了相应规范。


    (三) 理顺党组织同人大组织的关系


    增量民主理论从中国的实情出发,充分肯定政府在民主建设中的作用。“鼓励政府在民主建设中发挥更加主动和积极的作用”[6]。坚持中国共产党在国家政治生活中的领导地位,这是在长期的革命实践和斗争中逐渐形成的。同样,发展社会主义民主作为中国特色社会主义现代化建设的一个重要组成部分,也必须坚持中国共产党的领导。中国共产党作为执政党,理清党组织同人大组织的关系是推进社会主义民主建设的重要条件。


    “政党政治的一般规律表明,执政党代表本阶级的利益和意志,支配社会公共权力,通过控制和影响代议机构使代表本阶级的意志通过法定程序上升为国家意志,这已经成为普遍的法则”[7]。民主既是一个征求民意和协商决策的过程,也是一个利益磨合的过程。对于我国现阶段的客观国情来讲,没有一个能够协调各方面,代表绝大多数人民利益的政治核心在中间起领导作用,人民政权的性质可能改变,人民民主也会扭曲。中国共产党的“两个先锋队”性质和全心全意为人民服务的宗旨决定了它是社会主义民主发展和进步的重要保证。


    在坚持中国共产党对发展社会主义民主的领导地位的同时,必须不断改进党的领导方式,处理好党管干部原则与人大依法行使任免权的关系,逐步形成党的领导与人大职权行使的规范制度。十一届三中全会以来,党积极推进党政分开,改变以往以党代政的局面。党的十六大提出“要按照总揽全局,协调各方的原则,规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系,支持人大依法履行国家权力机关的职能,经过法定程序,使党的主张成为国家意志,使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员,并对他们进行监督”。在加强党的领导能力建设的同时,保障人大职权的有效行使,从而以党内民主带动人民民主发展。


    (四)加强人大及其常委会的组织自身建设


    人民代表大会及其常委会的最高工作宗旨是履行人民意志,践行人民民主。人大及其常委会为加强和改进人大及其常委会履职能力建设,在组织工作自身建设方面取得了明显进展,主要内容包括:其一,1982年宪法规定,全国人大常委会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关职务,这样使得相当数量的委员专职化,加强了人大常委会的工作能力和审议质量。其二,适应人大工作性质和内容的需要,六届全国人大设立了民族、法律、财政经济、教科文卫、外事、华侨等6个专门委员会,七届、八届、九届全国人大分别增设了内务司法委员会、环境与资源保护委员会、农业和农村委员会。各地方人大根据地方组织法的相关规定,也设立了相关专门委员会。各专门委员会的设立在健全人大组织体系的同时,加强了人大的监督能力。其三,人大及其常委会职权行使逐步向程序化和制度化迈进。经过长期的实践探索,人民代表大会逐步形成了一套合法规范且行之有效的议事制度和规则。1987年制定的《全国人大常委会议事规则》和1989年制定的《全国人大议事规则》,对全国人大及其常委会会议的召开,议案的提出和审议程序,发言和表决等作出了具体的规定。其四,建立健全了人大常委会的服务机构,设立了立法、研究、信访等工作机构,充实了一批有实践经验和专业知识的人才。


    此外,自1988年七届全国人大一次会议之后,每次人代会都举行新闻发布会,就大会的指导思想、基本精神、会议议程安排和内容,以及其他重要问题向新闻媒体通报。此外,根据情况每次人代会就政府的重要内外政策和人民群众普遍关心的重要问题回答媒体记者的提问。这两项对外宣传制度的实施,增加了人大会议的透明度,增强了人民群众对国家事务的责任意识,对于进一步推动公民对国家事务的参与,民主议事的有效开展产生了积极影响,人民群众反映热烈。


    四、结论


    现代社会民主政治的建设与发展是一个不断探索和长期积累的结果。正如托克维尔在《论美国的民主》一书中所论,有助于美国维护民主制度的原因有三:自然环境、法制和民情,“按贡献对它们分级……自然环境不如法制,而法制又不如民情”。中国有自己的自然环境、社会民情和历史传统,所选择的人民代表大会制度是一种相比于西方民主更具优越性的民主形式。中国民主社会建设有其自己的发展特色和发展轨迹,进一步推进我国政治民主的建设和发展,需要以继续坚持和完善人民代表大会制度为路径,在民主的制度化、程序化和规范化方面不断积累经验,不断提升广大代表和选民的现代政治民主意识,逐步巩固和发展我国的政治民主建设。


    参考文献:


    [1]《毛泽东选集》(第一卷合订本),人民出版社1968年版,第637、638页。


    [2]蔡定剑:《中国人民代表大会制度》(第四版),法律出版社2003年版,第506页。


    [3][4][5]刘德喜等著:《全球背景下的中国民主建设》,重庆出版社2005年版,第195、364、51页。


    [6]俞可平著:《增量民主与善治——转变中的中国政治》,社会科学文献出版社2003年版,第160页。


    [7]李良栋:《当代中国民主问题研究》,当代世界出版社2001年版,第216页。


(作者单位:南京大学政府管理学院)

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