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分类: 人大制度研究 日期:2013-03-14 15:46:15

论人大常委会委员专职化

日期: 2012-12-05   作者:罗述勇     文章来源:人大研究

2012年 第 12 期     总第 252 期

论人大常委会委员专职化


罗述勇


    在我国,最高国家权力机关和县级以上地方国家权力机关由人民代表大会及其常务委员会构成,人大代表、委员是人大及其常委会的主体。尽管法律上没有“专职”和“兼职”之分,但在现实工作中,人大代表均实行“兼职化”,人大常委会委员也存在专职、兼职之分。关于人大代表和委员应该实行专职化还是兼职化的问题,一直存在不同看法和意见。笔者认为,人大代表兼职化有利于代表密切联系群众,更好地发挥代表作用,这已为实践所证实,应该进一步坚持和完善;而将部分委员兼职化,把常委会也搞成一个在结构上与代表大会雷同的“小代表大会”,则是不妥的,值得商榷的。


        一、委员专职化是人大常委会的应有之义


    何谓专职委员?从各地的情况来看,大家的理解是不完全相同的。一些地方的做法是,专职委员就是除委员外不兼任其他任何职务,即“寡委员”。笔者认为,所谓人大常委会委员专职化,简而言之,就是要求其在担任人大常委会委员期间不再在人大机关以外的其他任何部门、单位或社会组织担任任何职务或从事具体工作,并且运用政府财政建立专职委员的经费账户,使他们既有时间和精力、也有条件专门从事人大工作,一心一意、不偏不倚地履行好常委会组成人员的职责。


    委员专职化,是人大常委会的应有之义。


    首先,从设立常委会的目的来看。众所周知,1954年建立人民代表大会时,全国人大设立常委会,地方人大是没有常委会的。其理由,就是刘少奇在一届全国人大一次会议上所作的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中讲的:“全国人民代表大会工作繁忙,当然不是地方各级人民代表大会所能够相比的。全国人民代表大会行使国家的立法权,地方各级人民代表大会没有这方面的职权。而且越是下级的人民代表大会,因为地区越小,就越易于召集会议。所以地方各级人民代表大会不需要在人民委员会之外再设立常务机关。地方各级人民委员会是地方各级人民代表大会的执行机关,同时也行使人民代表大会的常务机关的职权。如果另外设立人民代表大会的常务机关,反而会使机构重叠,造成不便。”实践证明,1954年宪法确立的地方政权体制是不完善的,甚至可以说是存在严重问题的。最大的问题就是1957年全国人大常委会《关于如何进一步健全人民代表大会制度的专题调研报告》中所指出的:“我们国家的地方人大需要有常设机构来加强对政府工作的监督。省、市、自治区和县人民代表大会本身没有常设机关,在闭会之后就没有一个对政府进行经常监督的机关,这种‘议行合一’的制度在今天就不完全适宜了。”所以,1979年五届全国人大二次会议通过的《关于修正宪法若干规定的决议》和地方组织法,决定在地方县级以上人大设立常委会,其目的就是为了完善地方政权组织体系,改变地方国家行政机关集国家权力机关的执行机关与常设机关为一体的体制,实现人大行使国家权力的常态化,使地方国家权力机关能够在闭会期间开展经常性工作。而要开展经常性工作,最现实可行的,就是让一部分代表“脱产”驻会,即化兼职为专职。否则,代表均为兼职化,哪有太多的时间和精力来从事经常性的人大工作?所以,委员专职化是人大常委会的应有之义。


    其次,从完善地方政权组织体系来看。新中国成立后,我国长期实行“议行合一”的地方政权组织体系,即地方国家行政机关集国家权力机关的执行机关与常设机关为一体。在人民代表大会闭会期间,行政机关既是决策者又是执行者,既是 “裁判员”又是“运动员”。实践中,这种政权体制越来越不能适应民主政权建设的需要,成为妨碍民主政治发展的桎梏。为适应我国政体要求,在设立县级以上地方各级人大常委会时,有关法律就明确规定,人大常委会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务;如果担任上述职务,必须向常委会辞去职务。道理很简单,就是要改革过去“议行合一”的体制,不能既当 “裁判员”又当“运动员”。 从职业角度来说,就是人大常委会组成人员要专职化,以免受到影响。有人提出,法律除了规定人大常委会组成人员不得担任“一府两院”的职务外,并没有明确是否可以担任其他政党、机关、团体、社会组织等的职务,并以此作为反对委员专职化的“法律依据”。笔者认为,这种理解不符合法律规定本意。因为任何人只要有两个以上的职业,当二者发生冲突时,都会受到影响。委员们如果担任了人大工作以外的任何其他职业,哪怕觉悟再高、自控能力再强,也难免会受影响。


    再次,从常委会的工作需要来看。人大讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项,从法律规定来看,在全世界议会中是权力最大的。尽管人大的现实权力与法律权力有很大差距,但人大的权力正在回归则是不争的事实。如果不是当“花瓶”摆设,真正要把人大的权力落到实处,充分发挥人大的职能作用,是有大量的具体工作要做的。常委会是代表大会的常设机构,可以说,宪法和法律赋予人大的职权,基本上是靠常委会来行使和实现的。而常委会无论哪一项职权的行使和实现,都是一项浩大的工程,有大量的工作要做。如立法工作,从法规草案的起草论证到反复审议,再如监督工作,从会前调研掌握情况到会议审议,都是需要大量时间和精力的。常委会一般每两个月一次,有时还要增加会次,就像打仗一样一个接一个,不集中时间和精力一心一意是不行的。在国外,议员们不仅是专职的,而且还在议会和选区都配备有数十名工作人员或助手。我们如果不再是搞形式走过场的话,就应该从常委会工作的实际需要出发,实现委员专职化,保证委员们有必要的时间和精力做好人大工作。


        二、人大常委会委员兼职化存在的问题


    应当肯定,委员兼职化同代表兼职化一样,有利于广泛联系群众,更直接地了解各方面的意见与诉求等。但实践中,即使承认委员兼职化是民主政治的内容,这种兼职制也是弊大于利,存在难以克服的障碍:


    第一,履职的时间和精力问题。人大工作政治性、法律性和知识性都很强,严格来讲,人大常委会组成人员应该都是优秀的政治家和社会活动家。如前所述,如果不满足于“挂名”,而是想真正充分履好职,成为一名称职的委员,是需要花费大量时间和精力来从事人大工作的。问题是,每一个人的时间和精力都是有限的,不是以人的意志为转移的。如果一个人身兼数职或从事多个职业,他从事某方面工作的时间和精力多了,其他方面就必然会受到影响。特别是,兼职委员们的本职工作与人大工作在时间上时常发生“撞车”,迫使他们对时间进行选择,而不管怎么选择都会“顾此失彼”,都有悖于公共伦理、公共道德和职业道德。如果放弃本职工作,不仅本职工作会荒废,而且其他人的相应工作也会因其连带关系而受到影响甚至破坏;如果放弃人大工作,就会缺失参加履职,给常委会的工作带来影响,甚至对国家权力机关履行职责和发挥作用造成损失。除了时间上的“两难选择”,还有精力有限的问题。在精力有限的情况下,只能有两种选择:或者对人大履职敷衍了事,或者对本职工作敷衍了事,结果不是荒废了本职工作就是荒废了人大工作,二者不可兼得。笔者在人大机关工作多年,耳闻目睹了许多兼职委员由于双岗双责甚至多岗多责,在实际工作中很难应付得过来的苦衷。他们都很优秀,珍惜荣誉,责任感强,热心人大工作,但就是力不从心,深感无奈。所以,有的兼职委员被迫主动辞去委员职务。如2004年 9月 , 广东省军区司令员吕德松在广东省十届人大常委会第十三次会议上辞去了省人大常委会委员职务,由此成为我国省级人大常委会组成人员中非组织因素而仅因自己考虑兼职过多,时间和精力不够,不利于履行法定职责申请辞去委员职务的第一人。随后,又有安徽省人大常委会委员高明伦因为同样的原因,在安徽省十届人大常委会第十四次会议上主动辞去委员职务。高明伦当时是合肥工业大学微电子所所长、南京大学微电子所所长,并担任着国家集成电路IP标准工作组副组长等多项重要兼职,还直接指导12名博士生和50名硕士生。他辞职的主要原因是两点:一是感到“人大和科研两样工作无法兼顾”,为了“集中精力做好本职工作”而辞职;另一原因是自己“法律知识有限”,认为“立法工作专业性强,但我既没有相关知识也没有相应经验,难以发表负责任的意见和投下负责任的一票。为了保障国家立法的严肃性和权威性,还是让更多的专业同志担任常委会委员工作更好一些”。高明伦的辞职,体现了他对人大工作的严肃态度和高度责任感,不愿当“挂名委员”,不愿对人大工作敷衍了事。尽管主动辞去委员职务是个别现象,但这种情况值得高度重视,他们提出的辞职理由更值得深思。其实,有些委员兼职更多,只是没有提出辞职而已。如某地级市人大常委会一位委员 ,他的本职是重点中学的校长 ,但却同时还兼有市教科所所长、市民盟副主委、市政协常委、省人大代表、市作协主席、市教师协会会长等1 0多个职务。这样的情况,能否履行好人大职责,答案不言而喻。


    第二,履职的动力和积极性问题。兼职委员都有自己的本职工作岗位,许多还是单位的主要负责人或业务骨干,担任重要的管理或者业务工作。他们的工作都有硬指标、硬任务,并与他们的工资福利和晋升奖励挂钩,干得好坏,直接影响他们的切身利益。组织人事部门在考核兼职委员的工作业绩时,重点也是考核他们的本职工作,一般不会或只是附带了解他们履行委员职责的情况。而人大工作则随意性较大,干多干少或者干好干坏对他们的工资福利和晋升奖励等都影响不大。这就促使他们往往把自己的本职工作岗位看成“主业”,把主要精力和时间放在本职工作上,把人大的工作则看成“副业”,认为只要把“主业”抓好了,“副业”能干多少算多少,好坏无所谓。


    第三,履职的环境影响问题。有句口号,叫“人民选我当代表,我当代表为人民”。这句口号很好,用一句话就通俗易懂地说明了人大代表的权力来源和代表宗旨,让代表铭记手中权力的来源和处理好手中的权力。但我认为,具体到委员与代表,“代表谁”的问题是不一样的。代表由选区或者选举单位选举产生,在依法履行代表职责时,就应该正如李鹏在代表法颁布十周年座谈会上所指出,既有责任充分反映选区或者原选举单位的情况、意见和要求,又必须有大局观念,处理好局部利益与整体利益、少数人的利益与全体人民的利益的关系,以整体利益、全体人民的利益为重;委员是本级全体人大代表选举产生的,不从属于某一个选区或者选举单位,因而他们在行使委员权力、履行委员职责时只能从本行政区域的全局和整体利益出发,不应该受到某个地区、某个行业或某个阶层等的影响。从这个意义上来看,委员也应专职化,而不能兼职化。因为,只要委员是兼职的,他就难免要受到他所在行业或系统利益的左右,进而影响他履职的公正性,甚至损害本行政区域的全局和整体利益。具体来说,兼职委员虽然本职工作不是“一府两院”,但都来自党群机关、企事业单位或某个社会团体,归属某一部门或行业等,对本部门、本单位有很强的依赖性,许多还是部门的一把手或某个系统、行业的头面人物,肩负着为本系统或本行业谋利益、谋发展的重任。正是这种职务和工作上的双重性、多重性,往往使他们在履行委员职责时,或多或少会受到部门或行业、系统利益的诱导和周围环境的制约,甚至使他们产生错位,妨碍他们行使职权的客观性、公正性。


    上述种种问题,使得许多人主观上想尽职尽责,但客观上“力不从心”;牵挂两头,“人在曹营心在汉”;受环境干扰,心存顾虑,最后影响到兼职委员的履职效果和作用发挥,甚至给人大常委会的权威造成负面影响。


        三、加快人大常委会委员专职化步伐


    实践证明,兼职委员人数过多不利于人大常委会充分履职和有效行权,随着形势发展人大地位和作用的不断加强,这个问题显得尤为突出。推行人大常委会委员专职化,确保委员集中时间和精力从事人大工作,确保委员地位中立化不受外在干扰,已日益成为人们的共识。


    早在1982年,时任全国人大常委会委员长彭真在作修宪说明时就提出:“我们要人大常委会尽量往专职化方面发展。” 2002年党的十六大报告中更明确提出“要优化人大常委会组成人员的结构”。 2003年全国十届人大一次会议贯彻党的十六大精神,选举产生的新一届全国人大常委会组成人员中增加了20名相对年轻的领导干部和专家学者,“以改进人大常委会组成人员的结构”。 这些新增委员的特别之处在于他们都是专职委员,也就是说脱离了原来的工作岗位,专门从事立法调研、法案审议工作。媒体称此举是个很大的“方向性改革”。


    同样,地方也在越来越多地积极探索加快人大常委会委员专职化建设。2002年北京市海淀区人大常委会进行专职委员的尝试,产生了两名区人大常委会专职委员。2003年重庆市开县新一届人大常委会组成人员专职化达到了63%。特别是最近几年来,许多地方以地方人大常委会设立30年为契机,以召开会议或下发文件的形式,明确提出要提高人大常委会专职委员的比例。如2009年中共重庆市委《关于加强新形势下人大工作的意见》中规定:“进一步优化人大常委会组成人员的结构,专职人员不得少于总数的二分之一,并逐步达到总数的三分之二。”中共四川省委、浙江省委等下发的有关文件中同样明确要求:“确保专职常委会组成人员逐步达到三分之二左右。”2010年中共黑龙江省委召开的人大工作会议也要求:“省、市、县人大常委会组成人员中专职委员要达到50%以上,并逐步提高。”2011年5月,深圳市五届人大常委会第二十八次主任会议讨论通过的《落实深圳市2011年改革计划工作方案》中,一大亮点就是提出试行人大部分委员专职制度,即“从社会各界选拔一部分专业人士作为专职委员,驻会开展工作,以提高履职能力”。


    总之,地方人大设立常委会30多年来,各级人大常委会委员的专职化程度在逐步提高。但笔者认为,总的来看进展缓慢,没有进行根本性的改革,目前各级人大常委会委员的专职化程度还不高,兼职委员的比例普遍较大,不能适应新形势下人大工作的客观需要。加快实现人大常委会委员专职化,不仅是十分必要的,也是完全可行的。应当进一步形成共识,把实现人大常委会委员专职化作为加强常委会组织建设的重要内容,加大力度,加快进度,尽早全部实现人大常委会委员专职化。


(作者系湖南省人大常委会研究室主任)

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