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分类: 立法执法司法 日期:2013-01-23 14:08:14

地方立法为形成和完善中国特色社会主义法律体系作贡献

日期: 2012-10-05   作者:黄 武     文章来源:人大研究

2012年 第 10 期     总第 250 期

地方立法为形成和完善中国特色社会主义法律体系作贡献


——浙江省地方立法的实践和思考


黄   武


    “法与时转则治,法与世宜则有功。”中国特色社会主义法律体系,是中国特色社会主义永葆本色的法制根基,是中国特色社会主义创新实践的法制体现,是中国特色社会主义兴旺发达的法制保障。地方性法规在中国特色社会主义法律体系中具有重要地位,是对法律、行政法规的细化和补充,是国家立法的延伸和完善,为国家立法积累了有益经验。


    改革开放30多年来,浙江省地方立法始终与改革开放和国家立法进程相协同,与浙江民主政治建设相适应,以“敢于创新、善于创新”的精神充当排头兵角色,充分发挥“补充、试验、自主”的功能,积极推进科学立法、民主立法,提高立法质量。截至2012年7月底,省人大及其常委会通过和批准的现行有效地方性法规、自治条例和单行条例共329件,其中省法规178件,杭州市法规75件,宁波市法规73件,景宁畲族自治县自治条例和单行条例3件。浙江地方立法已形成了比较完备的与国家法律体系相配套、与浙江经济社会发展需要相适应、体现以人为本和富有浙江特色的地方性法规,为全省的改革开放和率先发展提供了坚实的法制保障,为形成和完善中国特色社会主义法律体系作出了重要贡献。


    一、与时俱进——浙江地方立法取得丰硕成果


    立法工作是法治建设的基础。中国特色社会主义法律体系是在中国共产党领导下,适应中国特色社会主义建设事业的历史进程而逐步形成的。浙江作为改革开放的先行地区,立法工作始终走在全国前列,取得了丰硕的成果。纵观浙江30多年地方立法的发展历程,大致可以分为三个阶段。


    (一)摸着石头过河——初创和探索阶段(1979年至1986年)


    1978年12月,党的十一届三中全会胜利召开,开启了我国改革开放历史新时期,社会主义民主法制建设开始走上正轨。1979年,全国人大通过了修改宪法若干规定的决议,规定县和县以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会,同时制定了地方组织法、选举法、刑法等7部法律,拉开了新时期中国大规模立法工作的序幕。地方组织法赋予省级人大及其常委会立法权,1979年12月19日,省五届人大常委会第一次会议通过了浙江地方立法历史上第一件地方性法规——《浙江省县以下各级人民代表大会代表选举试行细则》,由此拉开了浙江省地方立法工作的帷幕。1982年12月,五届全国人大五次会议通过了现行宪法,确立了国家的根本制度、根本任务和国家生活的基本原则,也确认了省级国家权力机关的立法权,为新时期改革开放和社会主义现代化建设提供了根本保障。


    这一阶段,浙江省人大及其常委会“摸着石头过河”,先后制定了城市卫生管理条例(试行草案)、计划生育条例(试行草案)、保护农村专业户合法权益的暂行规定、实行九年制义务教育条例、保护妇女儿童合法权益的若干规定、中外合资经营企业工会条例等法规,在全国较早地制定了《关于制定地方性法规的程序的规定》,对立法工作进行了全面规范,地方立法在不断探索中前进。这个时期地方立法工作取得的成绩,为逐步形成中国特色社会主义法律体系积累了经验。


    (二)驶上快车道——发展和提高阶段(1987年至1997年)


    法律体系形成的基本要求之一是经济社会生活的各个方面做到有法可依,客观上需要立法机关制定大量的法律、行政法规、地方性法规。1987年,党的十三大报告强调“法制建设必须保障建设和改革的秩序,使改革成果得以巩固”。1992年,党的十四大作出了建立社会主义市场经济体制的重大战略决策,明确提出社会主义市场经济体制的建立和完善必须有完备的法制来规范和保障。1993年3月,全国人大通过宪法修正案,把“国家实行社会主义市场经济”和“国家加强经济立法,完善宏观调控”等内容载入宪法,标志着经济立法工作进入了一个新的发展时期。


    这一阶段,浙江省人大及其常委会按照建立社会主义市场经济体制的要求,坚持立法决策与改革决策相结合,使立法进程与社会主义市场经济发展进程相适应,加快地方立法步伐,特别是加强经济立法,出台了查处生产和经销假冒伪劣商品行为、房地产开发管理、财产拍卖、商品交易市场管理、建筑业管理、职工失业保险、产品质量监督管理、经纪人管理等一大批规范市场主体和经济秩序、加强宏观调控和社会保障等方面的法规,浙江省地方立法进入了“快车道”。这个时期地方立法工作取得的进展,为初步形成中国特色社会主义法律体系发挥了作用。


    (三)唱响春天序曲——规范和完善阶段(1998年至今)


    1997年,党的十五大将“依法治国”确立为治国基本方略,将“建设社会主义法治国家”确定为社会主义现代化的重要目标,并提出“加强立法工作,提高立法质量,到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”的重大任务。1999年,全国人大修改宪法,将“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”载入宪法,中国的法治建设揭开了新篇章。2000年,全国人大通过立法法,全面系统地规范了地方人大立法权,对地方性法规的立法权限、立法程序、效力、适用、备案审查等作出详细具体的规定。2002年,党的十六大将“社会主义民主更加完善,社会主义法制更加完备,依法治国基本方略得到全面落实”作为全面建设小康社会的重要目标。2004年,全国人大再次修改宪法,将“国家尊重和保障人权”载入宪法,更加突出以人为本。2007年,党的十七大明确提出全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家,对加强社会主义法治建设作出了全面部署,并提出“要坚持科学立法、民主立法,完善中国特色社会主义法律体系”的重大任务。2011年3月,吴邦国委员长在全国人民代表大会上宣布,中国特色社会主义法律体系已经形成,立法工作进入新的历史时期。


    这一阶段,浙江省人大及其常委会以形成和完善中国特色社会主义法律体系为总目标,坚持科学立法、民主立法,积极探索,不断更新立法理念,创新立法工作机制,提高立法质量。地方立法的领域涵盖了经济、政治、文化、社会以及生态文明建设等各个方面,出台了促进科技成果转化、商品交易市场管理、促进中小企业发展、促进散装水泥发展和应用等法规,保障和促进了浙江省改革开放和经济转型升级;出台了县级以上人民政府行政执法监督、地方立法条例、各级人大常委会监督条例等法规,推动了浙江省民主法制建设进程;出台了文物保护管理、非物质文化遗产保护等法规,促进了浙江文化大省建设;出台了集体合同、失业保险、信访、残疾人保障等法规,促进了社会公平正义与和谐社会建设;出台了曹娥江流域水环境保护、饮用水水源保护、湿地保护等法规,促进了生态文明建设。地方立法更加突出以人为本的理念,更加突出提高立法质量的核心,更加突出社会领域立法,为实现浙江全面建设惠及全省人民的社会主义小康社会,率先基本实现社会主义现代化奠定了坚实的法制基础。这个时期地方立法工作取得的成就,为形成中国特色社会主义法律体系提供了保障。


    二、走在前列——为形成中国特色社会主义法律体系作出积极贡献


    30多年来,浙江省人大及其常委会从省情出发,坚持围绕中心、服务大局,坚持“不抵触、有特色、可操作”的原则,坚持立改废并举,努力探索出台了一大批与法律配套的实施性法规、尝试制度试验的先行性法规、体现地方特色的自主性法规,不断创新科学立法、民主立法工作机制,为形成中国特色社会主义法律体系作出积极贡献。


    (一)加强实施性立法,确保法律实施


    法律体系的形成不仅需要制定各个方面基本的、主要的法律,而且需要制定一大批与这些法律相配套的法规。地方立法的重要价值之一就是对国家立法进行必要的补充、细化,增加程序性和可操作性内容,从而弥补国家立法相对原则、宽泛的不足,保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内的遵守和执行。为此,浙江紧密结合本地实际,制定了大量的实施性、配套性法规,这类法规在全省地方性法规中占据绝对的数量优势。如2000年修订通过了消费者权益保护法实施办法,规定了很多创新性、可操作的规定,不仅为国家立法提供了丰富的实践,更有效维护了消费者权益,被称为“中国最保护消费者的法律”,省人大法委办公室还因此获得2001年度“3·15”贡献奖;制定未成年人保护条例,规定未成年人违法和轻罪记录消灭制度,成为全国同类地方立法中的首创,保障未成年人健康成长,充分彰显以人为本的立法理念;采取常委会组成人员事先立法调研、召开公听会、三次审议等方式制定食品安全法实施办法,进一步明确地方政府的食品安全监管职责,增设食品添加剂、餐饮具集中消毒等监管规定,保障公众身体健康和生命安全;制定或修改县乡两级人大代表选举实施细则、村委会组织法实施办法、村委会选举办法等,保障公民行使更多、更切实的民主权利,促进社会公平正义。这些地方性法规一方面坚持与上位法相呼应、相配套,切实维护国家法制统一,另一方面坚持从本地实际出发,使法规更加适应浙江省的具体情况,增强针对性和可操作性。


    (二)加强先行性立法,积极探索创新


    当代中国处于特殊的转型时期,经济社会情况变化迅速,国家立法的“试错”成本极高,制度形成的周期也很漫长,有些稳定性、成熟性的法律一时难以制定。相对而言,地方立法启动的制度创新与制度变迁,具有风险小、成本低的特点,也更容易形成新思路和新方法。从较早时期制定的城市卫生管理、计划生育、职工基本养老保险等条例,到近几年企业商号管理和保护、流动人口居住登记等条例,都是浙江充分发挥地方立法的先行、试验功能,充分发挥“立法试验田”作用,不断解放思想、勇于创新的立法典型。2004年制定农民专业合作社条例,首次明确了农民专业合作社生产经营的法律地位,促进了农民专业合作社的健康发展,是我国第一部规范农民专业合作社的地方性法规。2008年制定城市管理相对集中行政处罚权条例,是全国首部省级有关城市管理相对集中行政处罚权的地方性法规,先于国家立法的有益尝试,为有关法律的出台提供了借鉴。这些地方性法规针对浙江省经济社会发展中出现的新情况、新问题,积极探索创新,坚决破除制约生产力发展的体制性障碍,规范和完善浙江省实践中创造出来的改革和发展新举措,不仅为本地的改革开放和现代化建设提供了有力的法制保障,也为国家立法摸索了道路、积累了经验。


    (三)加强自主性立法,彰显地方特色


    有特色是地方立法的灵魂,衡量一部地方性法规质量高低的标准之一,就是其能否体现地方特色。地方立法承担的一项重要任务,就是根据本地的实际,通过自主性立法创造性地解决本地的特殊问题。多年来,浙江立足本地实际,踏准经济社会发展的节拍,走出了一条富有浙江特色的立法之路。鉴湖水域是名满天下的绍兴黄酒的水源地,为更有效地保护和利用鉴湖特有的优质水源,早在1988年省人大常委会就制定了鉴湖水域保护条例,并根据需要先后作了五次修改完善。温州的三垟湿地和大罗山是浙江面积最大的湿地,为保护好城市“绿肺”,2006年底,省人大常委会制定了温州生态园保护管理条例,促进了温州城市生态环境与和谐社会建设,成为浙江省区域立法的成功典范,也为没有立法权的市级人大立法积累了成功经验。为解决本地经济发展中的个性问题,推动经济又好又快发展,省人大常委会制定了宁波经济技术开发区、温州经济技术开发区、杭州经济技术开发区、萧山经济技术开发区等条例。为保护本地独特的自然资源、生态环境,省人大常委会制定了南麂列岛国家级海洋自然保护区管理、钱塘江管理、乌溪江环境保护、普陀山风景名胜区、温瑞塘河保护管理等条例。这些地方性法规充分体现了浙江经济水平、地理资源、法制环境等状况,重点解决地方经济、社会发展中无法可依的问题,有较强的针对性和实用性。


    (四)加强法规清理和修改废止,维护法制统一


    坚持社会主义法制的统一,是维护国家统一、民族团结、社会稳定的重要基础,是加强民主法制建设、做好立法工作的内在要求。多年来,浙江省人大及其常委会在立法中自觉坚持法制统一的原则,坚持以宪法为核心和统帅,严格依照法定权限和程序立法,确保制定的法规不同法律、行政法规相抵触。至今为止,浙江省根据经济社会发展的变化和需要,已先后进行了五次大规模法规集中清理。1997年,根据行政处罚法规定,进行了第一次集中清理;2001年,为适应加入WTO工作需要,进行了第二次集中清理;2004年,根据行政许可法规定,进行了第三次集中清理;2009年,为确保2010年形成中国特色社会主义法律体系,进行了第四次集中清理;2011年,根据行政强制法规定,进行了第五次集中清理,使立法总供给与立法总需求趋于动态平衡。近年来,随着法律体系的逐步形成,地方立法工作的重点越来越多地转向修改完善现行法规,适时对法规进行修改或废止,使法规更加适应浙江省改革发展的需要。如浙江省十一届人大及其常委会立法调研项目库中修改或修订的立法项目就达45件,占到立法项目总数的三分之一。通过清理和修改废止法规,较好地解决了法规中存在的明显不一致、不适应、不协调问题,有力地维护了法律体系的科学和谐统一。


    (五)加强科学立法、民主立法,提高立法质量


    中国特色社会主义法律体系形成的过程,也是不断加强科学立法、民主立法,提高立法质量的过程。多年来,浙江省人大常委会努力探索,大胆实践,不断创新立法工作机制,积极推进地方立法科学化、民主化进程,为法律体系的形成提供了经验。2002年底,省人大法制委员会开通地方立法网,这是由省级人大主办的全国第一家地方立法方面的专门网站,网站成为畅通公民有序参与地方立法的有效渠道,被媒体称之为“永不落幕的立法听证会”;2005年2月,省人大常委会在全国率先组建由64名专家学者组成的地方立法专家库,创新法规草案论证工作机制,2008年10月,又组建了新一届地方立法专家库,进一步完善了“公众参与、专家咨询和立法机关决策相结合”的立法工作机制,为地方立法工作提供有力智力支持;适应社会网络化、信息化的新要求,2008年城市市容和环境卫生管理条例草案和2010年消防条例草案采取网上在线交流公开征求意见,接受网民拍砖,切实提高立法质量。改革开放以来,浙江省人大常委会从早期探索实施法规草案、立法项目公开征求意见、公民旁听常委会会议制度,到在全国范围较早尝试立法听证、常委会会议网上视频直播等,再到近年来逐步探索形成了立法计划编制、公众参与、专家论证、立法沟通协调、审议和清理等一系列行之有效的工作机制,为地方立法工作各环节的有序开展奠定了良好的制度基础,促进了立法质量和水平的不断提高。


    三、任重道远——为完善中国特色社会主义法律体系作出不懈努力


    法律体系形成后,对地方立法而言,是机遇,更是挑战。地方立法作为法律体系的重要组成部分,在法律体系构架中依然肩负重要使命和拥有广阔的发展空间,任重而道远。今后一个时期,为更好地适应地方立法形势任务的新变化,满足建设物质富裕精神富有的社会主义现代化浙江的新需要,回应全省人民美好幸福生活的新期待,不断深化科学立法、民主立法,提高立法质量,为完善中国特色社会主义法律体系作出不懈努力,是摆在我们面前的一个重大课题。


    (一)不断更新立法指导思想,在找准地方立法的着力点上下工夫


    思想是行动的先导。如何找准新时期地方立法的定位,正确把握发展趋势,不断更新立法指导思想,是完善法律体系的首要课题。一是立法理念上更加注重权利保障。对敢为天下先的浙江来说,经济社会处于新的重要历史转型期,在向全面小康大步迈进的同时,更加强调对人的权利的保障和人的尊严的维护。要从体制机制上寻找突破口,更加注重顶层设计,把保障权利作为地方立法调整和规范的核心,把管理作为保障权利的有效手段,维护人民根本利益和兼顾不同利益诉求。二是立法领域上更加注重均衡发展。随着改革开放步入深水区,人们在追求效率的同时,更加注重社会公平;在加快发展的同时,要求共享改革发展成果,促进经济社会协调发展,社会和谐稳定。要围绕浙江省十三次党代会提出的加快建设经济强省、文化强省、科教人才强省和法治浙江、平安浙江、生态浙江的工作部署,进一步转变地方立法工作思路,统筹安排立法项目,在加强推进全面实施“四大国家战略举措”、“四大建设”、强化创新引领方面立法的同时,更加重视加快发展文化产业和推进文化体制机制创新、发展社会主义民主政治、保障和改善民生、推进生态文明建设等方面的立法,推动科学发展,促进社会和谐。三是立法重心上更加注重立法质量和效益。经过多年努力,我国各个方面已经实现有法可依,留给地方立法的空间和余地相对变小,这意味着地方立法的工作重心将作新的调整。要进一步从构建型立法向完善型立法转变,从数量型立法向质量型立法转变,从粗放型立法向精细化立法转变,从系统性立法向立法解决问题转变,真正促进立法效益最大化。四是立法机制上更加注重民主开放。在社会主义民主制度下,立法在本质上是人民意志的汇集、表达和综合的过程。要着力加大立法工作公开力度,进一步拓宽公众参与立法渠道,完善法规草案公开征求意见制度,建立健全立法过程中的意见表达机制以及对公众意见的反馈机制,充分发挥常委会组成人员和人大代表参与立法工作的作用,不断提高立法民主化水平,提高立法质量。


    (二)不断加强立法创新,在增强地方立法的实效上下工夫


    法律体系是动态的、开放的,并不是封闭的、一成不变的,并随着实践的发展而不断发展。首先,新法律仍会出台,需要地方立法及时补充细化,增加更具可操作性的规定和程序,确保法律在本行政区域的实施。其次,国家立法总是会相对“滞后”,仍然需要地方立法先行先试,积极发挥“立法试验田”作用,为国家立法摸索道路、积累经验。最后,形形色色的地方性事务总会出现,需要地方人大及其常委会因地制宜,及时制定自主性法规来解决这些地方的特有事务。在新的阶段,地方立法补充细化、先行先试、自主性的作用没有变化,要坚持开拓创新,勇于探索,继续加强实施性立法、先行性立法、自主性立法,及时将经过实践检验证明已经成熟的做法与经验上升为法规,解决好本省经济社会发展中的实际问题,为完善法律体系作出新的贡献。一是更加注重地方立法的创新性。坚持创新引领,把改革创新精神全面体现到各项立法中去,通过立法调动改革创新的积极性,努力探索从法制上引导和保障建设物质富裕精神富有的社会主义现代化浙江的有效途径。二是更加注重地方立法的针对性。从浙江省实际出发,做到基层调研和顶层设计相结合,加强法规立项论证,科学设计制度规定,突出地方特色,增强法规的生命力。三是更加注重地方立法的可操作性。做到总结借鉴和科学研判相结合,正确处理立法的超前、滞后和同步的关系,尽可能细化标准、程序、规则,使法规可操作、易操作。四是更加注重地方立法的实用性。敢于善于在立法体例上有所突破,探索和推进问题立法、单项立法,需要几条就制定几条,不贪大求全,少照抄照搬,力求有效管用,重在解决地方实际问题。


    (三)不断修改完善法规,在维护法律体系的科学和谐统一上下工夫


    立法作为一种制度供给,与经济社会发展需求形成的是一种动态函数关系。我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段,整个国家还处于体制改革和社会转型时期,各种利益关系的调整处于长期的动态变化发展过程,作为实践经验总结的法律法规也需要不断发展和完善。尤其是法律体系形成后,我国各个方面主要的、基本的法律、法规已经制定,加快修改和废止已不适应经济社会发展客观要求的法规,维护法律体系的科学和谐统一,成为新时期地方立法工作的一项重要任务。一是更加注重法规修改废止的常态化。要辩证处理好法规的稳定和发展的关系,把握好法规修改和废止的节奏、重点和时机,根据国家新制定的法律法规和执法检查、立法后评估等发现的问题,及时启动相关法规的修改废止工作,增强制度供给的时效性、有效性。二是更加注重法规修改废止的系统性。要在总结经验的基础上,把法规解释、法规编撰、法规清理、法规后评估等系统化工作摆上重要位置,防止法规修改和废止的“碎片化”,及时解决法规实施中存在的明显不适应、不协调、不一致问题,促进法律体系的和谐统一。三是更加注重法规配套规范性文件的制定工作。法规的生命在于实施。要进一步建立健全督促工作机制,将督促法规配套规范性文件制定工作常态化、规范化,今后凡新制定和新修改的法规,其配套规范性文件要与法规草案同步起草,力争在法规通过后及时出台,以更好地保障法规有效实施。


    (四)不断深化科学立法、民主立法,在提高地方立法的质量上下工夫


    如果说法律体系形成以前,立法工作的主要任务是“搭架子”的话,那么法律体系形成以后,其主要任务就要转变为“精装修”。不断完善中国特色社会主义法律体系,必须继续深入推进科学立法、民主立法,这不仅是人民当家作主的重要体现,也是提高立法质量的重要途径。在新的起点上,立法工作必须将理念化、概念化的科学立法落到实处,真正体现到法规立项、起草、调研、审议、表决等全过程,进一步拓展民主立法的广度、深度,提高立法实效。一是更加注重地方立法的科学化。进一步发挥专家立法的作用,丰富专家参与立法的形式,完善专家参与立法的工作机制,提高专家参与地方立法的实效,使专家能为地方立法工作提供更有力的智力支持。二是更加注重地方立法的民主化。在坚持过去行之有效的民主立法工作制度和完善实践中探索形成的立法公听会、网络在线交流等好做法的基础上,进一步探索公众有序参与立法的途径和形式,规范对公民意见的收集、整理、采用以及对公众意见的反馈机制,使地方立法充分反映民意、集中民智、体现民情,解决好民众最关心、最直接、最现实的利益问题。三是更加注重地方立法的精细化。加快修订立法技术规范,细化完善立法技术,统一法规的体例、结构、用语,使法规规定更加准确、精炼、规范,适应完善法律体系地方立法工作的新需要。


(作者单位:浙江省人大常委会法工委)

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