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分类: 立法执法司法 日期:2012-08-29 16:18:33

论媒体对立法的促进作用

日期: 2012-08-05   作者:周 雪     文章来源:人大研究

2012年 第 8 期     总第 248 期

论媒体对立法的促进作用


——以若干公众关注案件为例


 周   雪


    一、媒体与立法:渐行渐近的话题


    媒体在普及法律知识及对司法活动进行有效监督的功能已人所共知,其所做出成就业已人所公认。但对于媒体对立法活动的促进作用,以前给予的关注与研究较少。综观媒体对法制所发挥的功能与作用,可以将其进程划分为三个阶段。第一阶段,以普及法律知识为核心的法制宣传期。“文化大革命”结束以后,我国开始建设具有中国特色的社会主义法治国家,实现由“人治”向“法制”的重大转型。这个时期,制定并形成了基本法律框架,而社会公众因为刚从“文革”的思想桎梏中解放出来,人们的法律意识尚未建立,法律知识匮乏,迫切需要大力普及法律知识,为此国家制订了“普法规划”。这一时期媒体发挥了强大的法律宣传及普及法律知识的功能,为我国法制建设做出了不可磨灭的贡献。第二阶段,以监督司法公正为核心的舆论监督期。改革开放以来,社会体制发生了重大转型,社会各领域的矛盾和纠纷不断增多,法律问题突显,各类案件大量涌进了司法解决的大门,加之司法体制也尚处在不断与社会转型相适应的调和期,司法腐败也开始从最初的“苗头期”进入“扩散期”,司法不公与司法腐败相伴而逐渐暴露出来,人民群众对司法公正的呼声很高,也越来越多地寻求舆论监督。这个时期,媒体发挥了强大的舆论监督功能,为保障司法公平与正义做出了很大贡献。第三阶段:进入以完善立法为核心的媒体介入期。这一时期,中国特色的社会主义及社会主义市场经济法律制度基本建立,但随着改革开放的不断深入,市场经济的不断发展,社会体制在科学发展观指导下不断发展完善,法律制度本身也进入一个新的完善发展期。这一时期,大量新的社会问题以法律问题的形式表现出来,迫切需要法律调整,从法律上给出答案或以法律方式解决。在这样一个大的背景下,某一重大的、典型的、具有高度新闻价值的公众关注案件,往往会涉及立法层面的问题,立法层面的问题自然也是涉及社会全局的问题,这些问题迫切需要从立法层面加以解决。而媒体从问题的发现到问题的揭示再到问题的解决,都发挥了有效的促进作用。因此,近些年来,媒体虽然继续发挥着法制宣传与司法监督的功能,但随着大量公众关注案件被媒体深度报道后,通过社会公众对该类案件的自觉关注、积极参与,又通过媒体积极表达个人意愿,形成了一定范围一定层次的公众意识,并上升到法制层面,即:形成了一定意义上的公众意志,与法的本源相吻合。尤其是有些问题引起了各社会组织、国家管理、司法、立法机构的高度关注和深度介入,很多问题需要或已经或正在通过立法层面解决,包括但不限于对法律的创设、修订、废止、解释等活动,有效地解决了法律制度中存在的与现实或发展不相适应的问题。总而言之,媒体已经或正在通过受众实质性地介入到了立法活动中,为法律制度的不断完善发挥着积极的促进作用。


    二、立法实践:在媒体有效地推动下


    综观近年来若干公共关注的热点案件,无一不暴露出相关法律制度缺失或其中存在的问题,引起人们对现行相关法律制度的重新审视,并对相关法律问题进行广泛地争鸣与讨论。有些问题公众呼吁通过立法对现行法律进行修订和完善,有相当一部分法律问题已经或正在通过立法活动得到有效解决。例如:


    (一)“孙志刚事件”与出台《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》


    几乎家喻户晓的“孙志刚”事件,所暴露出的法律问题是暂住证与身份证制度在实施中存在的问题。如:没有暂住证又未带身份证是否就应当收容遣送?另一个问题是收容遣送在审查上存在的问题,如:什么情况下需要对公民进行收容遣送?对收容者的范围确定是否有足够的法律依据?通过社会公众对这些问题的广泛讨论与呼吁,最终促成了较为完善和更为符合现代社会需要的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的出台,废止了过去的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。


    (二)“张海超开胸验肺事件”与修订《职业病防治法》


    河南农民工张海超因工作患尘肺病后,企业却拒绝为他提供职业病鉴定所必须提交的只有企业才有条件提交的相关资料。在他多次向上级主管部门投诉后,虽然最终争取到可以去做鉴定了,但法定鉴定机构郑州职防所却作出了“肺结核”的诊断。为证明职业病,张海超选择了“开胸验肺”,最终被确诊患尘肺病(职业病)。这一事件经媒体报道后引起社会强烈关注。在这一事件中,存在的主要法律问题是:(1)职业病的鉴定机构是不是必须是职业病防治所?(2)职业病鉴定所需资料申请人是否有条件提交?有条件提交的企业不给提供资料怎么办等等。经过广泛的社会讨论及各界的呼吁,立法机构终于对该案涉及的《职业病防治法》和《职业病诊断与鉴定管理办法》也启动了“开胸验肺”程序,并最终促成新的《职业病防治法》于2011年12月31日出台。


    (三)“重庆最牛钉子户”与出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》


    2004年,在重庆市旧城改造中,杨武、吴萍夫妇当起了“钉子户”,孤零零的房子耸立在深挖的地基坑中,直至2007年以和解方式拆除。该案无论从对抗的激烈程度还是对抗的时间以及其所引发的社会关注度,都是史无前例的,被网民冠以史上“最牛钉子户”。事实上与该案相类似的拆迁“钉子户”个案近年来不断上演,其中存在的法律问题很多,略举一例:物权法第四十二条规定,为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。旧的《城市房屋拆迁管理条例》虽未提及公共利益征用土地,但此前《民法通则》《城市房地产管理法》《土地管理法》等大都有为了公共利益可以征用土地和应当对地上建筑物进行补偿的规定。然而,什么是公共利益?在什么情况下的用地是公共利益用地?这都没有明确的规定,而该问题恰恰是该案当事人争执不下,社会各界热议而法律又没有明确说法的问题[1]。经过媒体对大量强拆案件的报道及社会各界的强烈呼吁,在政府的高度重视下,2011年1月,国务院公布实施了新的拆迁法规,即《国有土地上房屋征收与补偿条例》。该条例第八条规定为了“国防和外交的需要”等6种情形用地可以定性为公共利益需要,从根本上解决了公益用地的认定无法可依的问题。


    (四)“躲猫猫事件”与修订《国家赔偿法》


    2009年2月,李荞明在看守所被牢头狱霸殴打致死。而在媒体报道初期,警方称李荞明是与狱友玩“躲猫猫”游戏时撞墙受伤而死,被媒体戏称为“躲猫猫事件”。与该事件相类似的在看守场所当事人莫名死亡的案件近年来不断发生,为杜绝类似现象再次发生,同时对死亡的当事人能够积极合理地给予国家赔偿,很有必要在规范监管行为的同时对《国家赔偿法》的相关规定进行修改。因为修订前的《国家赔偿法》没有将看守所及其工作人员的违法行为列在赔偿义务人范围之内,受此伤害的当事人无法据此获得国家赔偿,不利于及时维护当事人的人身权及财产权益。受此一系列媒体报道的公共关注案件的影响,立法机关加快了对《国家赔偿法》修订的程序。修订后的《国家赔偿法》规定,行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时有该法规定的侵犯人身权情形之一的,受害人有权获得赔偿。


    三、理论研究:亟待深入的课题


    毫无疑问,媒体通过对公众关注案件深层次、全方位、系列性的报道,事实上或直接或间接地已经或正在越来越多地介入国家立法活动中来,起到了推动法律制度创新的作用[2]。


    然而对于媒体对立法作用的理论研究,或许才刚刚起步,尚未成为专门的学科。然而,随着媒体对立法活动作用地不断增强,对其作用的条件、发生机理、作用的效果等都有待于从理论层面给予回答,以便在实践中更好地认识和把握媒体作用于立法的内在规律,为健全社会主义法制服务。笔者在此仅对媒体促进立法的基本特征初探如下,冀以抛砖引玉:


    (一)先导性


        媒体选择报道什么样的案件,那些案件中蕴含亟待解决的法律问题,什么样的法律问题应当从立法的层面加以解决以及如何从立法层面解决等问题,首先是媒体所面对并首发的。从这个意义上讲,媒体对于促进并启动某一立法活动具有先导作用。


    (二)间接性


    尽管媒体作为独立的个体或行业组织存在于社会体制中,但在介入立法活动的过程中,除利用媒体的导向性表达自己的立场、观点外,更多的是通过教育、引导受众形成其独立的参与立法活动的意识及表达其立法意志。因此,媒体介入立法活动的作用大多是间接性的而不是直接性的,直接的作用应当仍然是居间性质的又“传”又“媒”。


    (三)导向性


    媒体报道社会公众关注的热点案件,从选题到内容,尤其是媒体评论与立场,都具有一定的导向性。即具有引导社会公众观点、观念、立场、方法、意识、意志的能力。从新闻的政治性来讲,其导向性更为具体而明确,充分体现传媒为大局服务,为大众服务,为社会服务的理念。这种导向性的促进活动表现在媒体通过对自己意志的表达以及通过引导受众的个体意志表达最终完成以导向意志为核心的法律制度的创设。


    (四)公众性


    “立法的根本目的在于服务人民群众,维护广大人民群众的利益。科学立法有赖于人民群众的广泛参与,人民群众的参与是提高立法质量的重要保证。新闻媒体是立法机关与人民群众交流的一个不可或缺的重要渠道,能充分反映社情民意。”[3]不可否认,在通过媒体报道社会公众关注案件而促成的立法活动中,社会公众的参与度大大提高,尤其是通过媒体征求立法意见的活动,公众参与更为普及,充分体现出媒体促进立法活动的公众性特点。


    注释:


    [1]林来梵、陈丹:《城市房屋拆迁中的公共利益界定》,载《辽宁行政学院学报》2008年第2期。


    [2]龙小农:《公共事件传播对推动法制创新的作用》,载《传媒观察》2012年第12期。


    [3]黄传祥:《构建法治社会应充分发挥新闻媒体作用》,载《人民法院报》2011年7月6日。


(作者单位:华东政法大学法学院)

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