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分类: 人大工作探讨 日期:2010-05-05

从人大代表角度谈人大监督权的发挥

日期: 2010-05-05   作者:向 前     文章来源:网络

2010年 第 5 期     总第 221 期

从人大代表角度谈人大监督权的发挥


向   前


    全国和地方各级人民代表大会及其常委会是人大监督的主体,组成这些监督机构的是各级人大代表。人大监督权是立法权、决定权和任免权的前提与条件 [1] 。监督权行使过程中,人大代表自身起着非常重要的作用,作为国家权力机关的组成人员,人大代表能否认真履行职务,关系到各级人大及其常委会能否正确、充分行使监督职权的问题。


    一、人大代表角色的自我定位


    人大代表履行职务首先需要其本身对代表工作的认同。人大代表的角色认知包括角色意识和代表素质——角色意识是指人大代表对宪法所赋予的权力的价值认可和在行使权力过程中的角色定位;良好的代表素质是保障正确角色意识的前提。因此,提高代表素质,加强代表对自身工作的认同是树立人大监督权威的重点之一。


    1. 人大代表角色的内涵


   《宪法》规定:“中华人民共和国一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”[2]《代表法》规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表依照法律规定选举产生。”[3]人民代表大会由人大代表组成,人大代表是权力的受托者和人民意志的表达者。人大代表最基本的内涵就是在选举基础上产生并组成人民代表大会,代表人民直接行使国家权力。


    我国的人大代表角色具有特定的内涵和特征:第一,代表职务具有法定性。《代表法》明确规定了代表在本级人民代表大会会议期间的工作和本级人民代表大会闭会期间的活动都是执行职务。可见,无论是大会期间还是闭会期间,人大代表都应该履行法律赋予的职权。第二,代表职务具有具体性特征。人大代表可以参与管理国家事务,包括经济、文化和社会事务等;地方组织法对代表职权也规定得相当具体和全面。第三,代表职务的特殊性。人大代表依法选举产生,依法行使职权并受法律保护。宪法和法律还规定了人大代表依法享有言论免责权、人身保护权等特殊权利。人大代表享有这些特殊权利主要是为了保证人民利益的实现。由此可见,宪法和法律对人大代表行使权力履行职务的规定是十分明确的。


    然而,在现实政治生活中,无论是选民还是人大代表本身,对人大代表的内涵、职责等仍存在很多认识的偏差。一方面,选民在日常生活中无论有何政治意愿、经济要求或困难时,不是找他们所选举的代表,而是通过找单位或政府的领导人来解决。在他们看来,找代表远不如找单位或政府领导有效。另一方面,人大代表对自身的角色定位存在偏差。通常,人大代表的政治意义远远超过其法律意义,习惯于把代表看做政治荣誉而忽视其应当承担的职责。参加会议对很多代表而言不过是一种光荣的政治任务,荣誉感有余而责任感不足,与其原选区和选举单位选民缺乏经常、必要和主动的联系[4]。人大代表往往没有完全行使其管理国家事务和参政议政的职权。代表素质不高、履职不力的事实也是存在的,这从每年人大会议收到的议案和意见、建议可见一斑。有的议案不切实际,有的只站在某一个角度提出建议,其代表性不够,可行性不大;甚至少数代表提出的议案本身就违背宪法精神。种种状况说明人大代表的素质需要提高,代表意识有待加强。


    2.人大代表角色认知问题及其对策


    产生上述这些问题的原因是多方面的,归纳起来主要有以下几点:首先,人大代表的角色认知程度不够。少数代表只看重荣誉而忽略了职务的责任感和使命感。其次,由于受到传统观念和习惯做法的影响,认为管理国家事务是上级领导的事情,不能正确地看待职务的重要性。一些党政干部只把代表职务当成一种政治职务和身份,因而认为是否参加代表活动、是否提出建议、是否联系群众等都关系不大。第三,代表对人大拥有的权力并不了解,他们对这些权力不会用、不愿用或者不敢用。有的代表很少提出有见地的意见和建议,在听取审议报告时对专业术语不懂,对计划指标不清楚,审议不发言,表决随大流。第四,代表本身素质不高,无力履行代表职务。有的代表对工作认知不足,认为听听报告,看看文件就是履行了代表职务。有的代表却由于专业素质不够,执行职务时心有余而力不足。代表的不作为导致人民群众对权力机关的失望和对人大代表选举的冷漠。最后,由于实行的是代表兼职制度,多数代表有自己的本职岗位,执行代表职务的时间少也影响了代表作用的发挥。


    目前,公众对人大制度有着更高的期望,也提出了更高的要求。公民自主自发的政治参与,形成对人大选举和代表制的挑战;媒体和公众舆论高度参与对政府的监督和对公民权利的保护,对人民代表大会的职责和人民代表大会的作用提出了更高要求;以法律界人士为主导作用的社会力量以法律诉讼的方式敲打着宪政制度之门[5]。只有进一步提高代表的素质,增强其责任感和使命感,才能不断提升人大工作的品质。因此,切实提高人大代表的素质、改善人大代表对其工作的认同便成为树立监督权威的当务之急。


    二、人大代表专职化的思考


    当前政治体制改革的当务之急是完善人民代表大会制度[6]。十届全国人大一次会议期间,湖南省代表团向全国人大提出的首份议案就是建议修改代表法,要求明确规定专职人大代表。该议案认为,目前的兼职代表有自己的工作单位和任务,人大会议结束后各级代表都回到自己的单位,没有更多的时间精力财力去体察民情民意,了解本地区各方面的情况。即使在开会前收集了解一些情况,也仅限于本行业、本单位,没有全局性。因此,设立专职代表,可以使代表集中精力深入基层,广泛开展调查研究,分布在不同区域的人大代表通过互通信息,全面反映各方面的情况。这份议案拉开了人民关于代表专职化的热烈讨论。


    当前世界上大多数国家议会议员是专职的,而中国的人大代表是兼职的。之所以会选择如此设计,主要是受到苏联模式的影响,而对苏联模式的学习又根源于对“议行合一”的理解和运用。最初,巴黎公社进行了“议行合一”的尝试,公社社员既是人民代表又是政府官员。马克思在总结巴黎公社时说过,公社“不应当是议会式的,而应当是同时兼管行政和立法的工作机关。”[7]马克思所说的“议行合一”就是代议机关和行政机关合而为一,制定法律的机关同时又负责法律的执行,代表机关的成员同时又是执行部门的领导者。但马克思只说这是巴黎公社政权建设的经验,并没有说以后建立社会主义国家就一定要采取“议行合一”原则。十月革命以后,列宁坚持了“议行合一”的原则,1918年和1924年宪法就是按此原则建设苏维埃,到1936年苏联制定新的宪法时已经开始把立法和行政职能明显分开。但在很多人的观念中,却一直认为“议行合一”是社会主义国家代议机关的组织原则。


    有学者认为,我们国家在立法机关和行政机关设置上从来就不是“议行合一”的,立法机关是全国人大及其常委会,行政机关是中央人民政府即国务院,然而在人大代表的选举产生上却明显地带有“议行合一”的痕迹,即有不少人大代表同时兼任政府官员。几十年来,无论在理论还是实践上,“议行合一”都不是中国人大制度的组织原则。因此,明显带有“议行合一”色彩的人大代表兼职制度应该成为人大制度建设所要改革的重要内容之一。


    1.兼职代表制的反思


    传统观点认为:兼职代表制有利于保持代表和选民的联系,倾听各方面的意见和人民群众的呼声,更好地发挥代表桥梁纽带作用。其次,兼职代表制有利于代表既参加对国计民生的重大事件决策,又在本职工作中贯彻执行人民代表大会的决议,协助宪法和法律的实施。基于以上理论,在《代表法》规定中,体现了兼职代表制的特点——代表在自己参加的生产、工作和社会活动中,协助宪法和法律的实施。其所在单位按正常出勤对待,享受所在单位的工资和其他待遇[8]。


    如今,不少学者认为专职代表制才是未来的改革走向。因为代表作为国家权力机关的成员,代表的是人民的整体利益,要力求反映所属选区全体选民的整体利益和要求,而既要参加人民代表大会的活动,又要从事本职工作,势必不能专心致志地从事代表工作,不能更全面地联系和反映人民的利益。同时,兼职代表制强调代表既参与决策又在执行中协助宪法和法律的实施,这一点缺乏理论和事实根据。首先,人大作为权力机关,对行政机关和司法机关的首要职能就是监督,而如果要求人大代表协助其工作,无疑与人大的监督职能自相矛盾。因此人大代表并没有协助其他国家机关实施宪法和法律的义务,而应该是监督其工作的职权。再者,随着中国法制建设的推进,人大职能也在不断加强,人大代表作为人大的组成分子,其工作量在不断增加。兼职代表制一方面要求人大代表参与权力机关的立法、决策、监督工作,另一方面还要求其对具体实施投入大量的时间和精力,这样势必影响其主要工作,出现本末倒置的情况。在兼职代表制下,人大代表都有自己的本职工作,其主要精力和时间是放在自己的本职工作上,人大代表的工作只能放在第二位。在自己的本职工作与人大代表工作发生冲突时,牺牲的只能是本职工作,毕竟人大代表的工作只是一种暂时性的工作,并非其谋生的手段。而且,人大代表既要参加人大会议又不能影响其本职工作,之间的矛盾如何解决也是一个麻烦的问题。出现这些情况的原因很多,其中之一便是多数代表是兼职的。本职和兼职的矛盾使得代表没有充分时间去与选民交流、了解、集中和反映民意。


    人大代表实行兼职代表制,除了引起上述的问题外,把它置于人大制度中监督权的探讨,更是会形成不能、不敢、无力监督的不利影响。以全国人大来说,代表来自全国各地,大多数是兼职的,一年参加一次会议,在短短十几天的会期内要完成对“一府两院”复杂工作的审议、决定和监督,实际上是很困难的。这就会造成人大无法监督政府,使人大参政议政的职能大幅削弱,成为政府的附议人。 这样就很可能导致人大代表不能充分行使监督权。


    不敢行使监督权则是因为人大制度的一个显著特点是下级官员或单位工作人员可能担任上级人大代表,监督上级政府的工作。这些干部代表或其所在单位本身就是人大监督对象,他们自己又是人大代表,就形成了自己监督自己或者下级监督上级的情况。虽然宪法规定了人大代表在会议期间的言论免责权,但是每位代表都清楚,散会后自己还是要回到原工作单位,还是政府直接管理的对象,如何敢大胆监督呢?所以,他们在人大会议期间大都只能对政府工作表示称赞和肯定,很难发挥监督的作用。我国的人大代表大多是从单位选出来的,相当一部分是劳动模范或在某一领域里的优秀工作者,他们在自己的职业领域有一技之长,但对政治、法律却缺乏相应的了解,缺乏必要的议政、监督能力,很多人大代表对议案的审议、对政府工作报告的审查因时间不够,或未做充分准备,或对许多问题本身就搞不清楚,除了只能机械地举手外,难以提出建议和批评。


    2. 专职代表制有利于提升监督权


    推行专职代表制可以根除由于兼职代表制所造成的人大监督不力的现象。宪法规定人大及其常委会有听取审议“一府两院”的工作报告,审查和批准本行政区域的计划和预算,质询,特定问题调查,罢免、撤职等权力。但值得注意的是,在实际操作过程中,人大的这些监督权却无法确实地运用。造成这种实际地位与名义地位不一致的原因究竟是什么呢?权威的虚化是其根本原因 [9] 。宪法规定人大常委会组成人员不得同时担任行政、审判、检察机关的职务,但并不限制这些机关的工作人员兼任人大代表,从而出现了部分“一府两院”的工作人员兼任人大代表,这样就使人大监督处于矛盾之中。本来监督应该是一种权力对另一种权力的约束,人大与“一府两院”的工作人员,特别是领导去兼任人大代表,这样就混淆了两者之间的监督与被监督关系。另一原因是受中国传统政治文化影响,部分官员官本位意识残余明显。表现在人大监督上就是一些领导干部漠视人大代表、人大及其常委会的权力,拒绝人大监督;而一些人大代表对政府官员也缺乏监督的勇气,不敢大胆地运用手中的权力,甘愿成为陪衬。


    因此,专职代表制能够解决“一府两院”工作人员兼任人大代表造成的矛盾。同时,推行专职代表制后,代表人民行使权力成为代表的唯一目标,人大代表必然在其权力范围内做出最大努力,其行为也将更多地渗透到选民的日常生活中,选民也必然对代表的一举一动更加关注。这实际上也是将代表放到了一个没有退路、毫无顾忌的位置,他们必须去监督“一府两院”,不然选民可以罢免他们。由于人大代表们摆脱了“一府两院”的影响,处于一种相对独立的地位,他们也就敢于去监督“一府两院”。


    一名专职代表必须具备专业化、年轻化、非官员化以及在职期间与社会公众互动化四方面的条件。要提高人大常委会的效率,如果没有专职化就谈不上效率,这是必然趋势。人大不能仅仅是一个会议,很多工作更应该在会下做的。当然,人大代表专职化在操作上也有一些实际困难。比如说各级人大代表将近400万,在目前官民比例已达1:28的情况下,完全将其职业化是不可能的,国家财政的支出无法承受 [10] 。可以在逐步减少人数的基础上,在市级以上人大实行专职化,在县乡两级实行半职业化,即部分人员专职化。因为,市级以上代表人数只占全国代表人数的少数,市级以上财政负担能力比较强,且其代表所担负的责任更重 [11] 。因此,可以先从全国人大和省级人大做起,让一部分人大代表先变成专职代表,逐步实现人大代表的全部专职化。实行人大代表专职化,在当前情况下,条件还不够成熟和完善。但这是人民代表大会制度未来发展的趋势和方向,也是监督权能够落实的一个有利影响。实行这一制度,必然可以提高人民代表大会的效率,提高人大代表的素质。从长远来看,推行人大代表专职化对于提高参政议政水准和工作效率,提高民主水平,达到民主政治的目的是绝对有所帮助的 [12] 。


    三、结论


    进一步健全人民代表大会制度,需要强调各级人大及其常委会本身应敢于行使宪法和法律赋予的各项职权,不断提高其权威性。当前需要针对实践中的薄弱环节,强化人大及其常委会对其他国家机关的监督职能。近些年来,全国和地方各级人大在加强人大监督工作方面做了很多努力,也取得了很大改进和发展。为了有效地坚持人大制度,必须通过改革逐步解决问题,逐步完善人大的监督制度。我们可以考虑从以下几个方面着手:


    第一,挖掘已有的制度资源,同时完善相关法律体系。宪法和地方组织法规定了人大及其常委会的监督方式,但没有规定必要程序和约束措施。《监督法》的出台一定程度上解决了部分问题,但是还有很多需要改进的地方。应该通过强化监督手段,明确监督范围,完善监督程序,把各级人大的监督纳入法制的轨道。第二,代表意识和结构的调整。需要提高代表的法律意识和素质,完善选举制度,引入竞争机制,吸引更多政治素质高、法律素养好的人参选人大代表,代表专职化可以说是一条有效的途径。第三,理顺党委、人大、政府的关系。在党政关系所涉及的各个层面和范畴中,最主要的是党与人大的关系 [13] 。党关于国家或地方的重大决策,可先交人大研究论证,充分发挥权力机关集体决定、民主决策的作用,把党的意志转变成为国家意志,再由权力机关交政府执行,避免决策失误,防止权力滥用。提升人大监督权的功能,使人大及其常委会充分行使监督权,维护宪法、法律的实施和人民的根本利益,代表人民和国家的意志对其他国家机关进行监督对于中国社会主义民主政治建设具有积极的影响。


    注释:


    [1]程湘清:《人大及其常委会监督权和监督工作》,中国民主法制出版1996年版。


    [2]《中华人民共和国宪法》第二条。


    [3]《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第二条。


    [4]金太军:《建设政治文明与完善人民代表大会制度》,载《理论探讨》2004年第4期。


    [5]蔡定剑:《论人民代表大会制度的改革与完善》,载《中国政法大学学报》2004年第6期。


    [6]谢岳:《完善全国人民代表大会制度:中国政治体制改革的当务之急》,载《学术月刊》2005年第6期。


    [7]《马恩选集》第2卷,第438页。


    [8]《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第三条、第三十二条。


    [9]何鹏程:《专职代表制与我国人民代表大会制度的完善》,载《理论与改革》2001年第6期。


    [10]张瑞存:《我国人大代表专职化的现实障碍及未来发展》,载《改革与发展》2004年第3期。


    [11]马全江:《论我国选举制度和代表制度的完善》,载《滨州师专学报》2004年第3期。


    [12]侯少奇:《人大制度建设进入新的发展机遇》,载《瞭望新闻周刊》2003年第6期。


    [13]马奔:《关于党与人大在国家中地位的理性分析》,载《人大研究》2005年第9期。  


     (作者系复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生)

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