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分类: 人大工作探讨 日期:2010-04-05

温州公民有序政治参与调查研究

日期: 2010-04-05   作者:王文胜 陈松来     文章来源:人大研究

2010年 第 4 期     总第 220 期



温州公民有序政治参与调查研究

王文胜陈松来

公民有序政治参与,是指公民通过各种合法方式参加政治生活,并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为。扩大公民有序政治参与,是扩大社会主义民主的现实途径。为了解温州市公民政治需求的现状,2009年7月至10月,温州市人大常委会研究室组织课题组,在查阅和收集一定调查资料的基础上,开展公民有序政治参与状况的问卷调查。我们采用分阶段、多层次和抽样与简单随机抽样相结合的方法,分别到鹿城、龙湾、瓯海、乐清、瑞安、平阳、苍南、泰顺、永嘉的10个街道社区、32个村,以及7家企业和一家医院、一所学校、一个律师事务所、一个专业市场进行抽样调查,并且选取了历届参与“两会”旁听的50名公民进行调查。本次调查共发放问卷500份,收回问卷478份,其中有效问卷448份。样本有一定的代表性,基本反映了温州公民有序政治参与的整体情况。

一、温州公民政治参与的现状与特点

(一)选举性政治参与比较普遍,同时国家与社会良性互动的功能有待进一步增强。选举作为现有制度框架内进行的政治参与行为,是政治参与最常见或者说最普通的形式。从调查来看,83%的受访者有选举经历;在“参加过哪些政治活动”的选项中,回答比例最高的是“民主选举”,占66%。从温州市选举情况来看,2006年下半年至2007年上半年,全市进行了市、县、乡三级人大换届选举,共选举产生市级人大代表550名、县级人大代表3065名、乡级人大代表14611名;2007年上半年,举行了党代表换届选举,共选举产生市第十次党代表大会代表534名。目前选举制度不仅是一项重要的政治制度,而且已经作为社会制度深入基层自治组织,深入到社会的各个层面。2007年下半年至2008年上半年,全市进行了村民委员会选举,共有5388个村委会进行换届,选举产生村委会成员20616名,其中村委会主任5302名。调查显示,在村委会选举中,选民参选率达到92.8%。

但是对自己选举投票所起作用的评价,只有41%的受访者认为“起作用”,有21%的人认为“不起作用”,其余是“说不清”;对村委会选举的公正性,只有13%的人认为“公正”,有45%的人认为“基本公正”,有42%的人认为“不公正”。选举是各阶层利益合法表达的重要渠道,如果公民不能通过选举产生自身利益的代表,意味着他们的参与热情与参与行为不能纳入现有体制。从现实来看,我们的选举环节还没有完全实现公民政治参与的重要功能,还需要更好地发挥增强国家与公民社会良性互动的作用。

(二)表达性政治参与日益活跃,同时政府与公民交流沟通的方式出现新的变化。政治参与的形式多种多样,从参与成本的视角看,低成本的政治参与形式是政治表达,或者说是讨论、议论政治。这里说的讨论或者议论政治,是指公民通过某些途径、运用某些形式表达自己的政治观点和政治态度,以便影响政府决策。这种形式是学者公认的公民积极参与政治的形式之一。调查显示,54%的人参加过社会热点问题的讨论,议论政治的“人气”还是比较高的。当问到通过何种途径参与国家政事和社会问题讨论时,41%的人回答通过“网络”,各有40%的人通过“电视”和“报纸杂志”,13%的人通过“广播”,另有26%的人通过“有关部门组织的会议”,7%的人通过“民间协会”。这说明网络和新闻媒体在公民参与政治生活中发挥的重要作用,也说明温州公民是爱谈论政治的,是关心政治的。

通过网络参与政治生活比较活跃。温州市民网络参与比较活跃,特别是“703804温州论坛”,市民参加社会热点问题讨论的热情很高。据对“703804温州论坛”初步统计,每日谈论的主题超过7千个话题,日发帖数超8万个,并且各地都有论坛。目前在“703804温州论坛”上的“友情链接”有浙南论坛、乐清论坛、瑞安论坛、龙港论坛、永强论坛、塘下论坛等等,内容涉及方方面面。网络已经成为公民参与社会舆论的重要平台。

主流媒体搭建平台积极。近两年来,温州市市级媒体与各有关单位联合主办的专栏、专版有40多个。其中市级4家报纸与有关单位合办的专栏、专版有22个,市级4个电视频道与有关单位合办的栏目有24个,涵盖了市民生活的各个方面,为公民参与政治生活创造了条件。

信访作为公民在现阶段维权的最后手段,在温州被普遍使用。来信来访主要表现为利益诉求方面,大部分群众要求解决他们的一些具体问题和实际困难。从表2、表3可以看出,温州公民的上访意识是比较浓的,上访数量比较大,而且解决信访事项的难度较大。

通过“市长热线”解决利益诉求也比较踊跃。目前,温州市辖区内都建立了市、县两级政府负责人热线电话办公室。2008年,温州市本级“市长热线”共受理市民来电来信46532件,其中“12345”系统受理来电39455件,语音留言2351件,市长信箱电子邮件2853件,市民书面来信283件,政务通727件,市直部门主要负责人现场接听市长专线受理件863件;除直接答复及电话办理外,重点书面督办和网络派单2300余件,切切实实为群众解决了大量的生产、生活实际困难,有效化解了部分社会矛盾,促进了和谐社会建设。

(三)社会组织参与政治生活的能力不断提升,同时公民政治参与的组织程度仍然偏低。有学者认为,改革开放30年来,中国社会领域发生的最大变化莫过于社会组织的兴起。社会组织是人们以特定的利益为纽带、以直接反映其成员共同关心的特定问题为目标而结合在一起的团体,随着我国政治和市场经济体制改革的深入,社会组织越来越成为解决社会问题必不可少的组织机制,而公民通过它来有组织地参与政治越来越成为现代政治发展的趋势。温州社会组织发展起步早、发展快、数量多,目前经市、县两级民政部门登记的社会组织共3899个,其中社会团体1621个,会员总数160余万人;民办非企业单位2278个,从业人员3万余人。这些社会组织遍布城乡,涉及社会生活各个领域,初步形成了门类齐全、层次不同、覆盖广泛的体系,并在公民政治参与的领域发挥着积极的作用。如各类环保组织通过大力宣传、组织志愿者,唤醒公众的环保参与意识,将公众对环境问题的关心凝聚起来传达给政府;各类行业协会通过价格听证会等大型公共活动,维护本会员的利益,影响政府决策;尤其是温州民间商会的大量涌现并以其独特的组织优势公开地介入社会公共事务的治理,对社会的运作和政府的决策与目标都产生了重要影响。各种社会组织将分散的个体意志集中起来,形成比个体参与大得多的影响力,使公民政治参与的力度得以增强,也使参与的形式和渠道更加多元化。

从调查来看,虽然温州人的社团意识较强,通过行业协会等社会组织进行利益表达有日益增多的趋势,但目前公民政治参与主要还停留在组织性较弱的个体参与阶段。当问及参加了何种经济社会组织时,高达78%的受访者回答“没有加入任何组织”;当遇到困难时,只有5%的人会向民间组织求助;当自身的“利益表达未能引起回应”时,只有10%的人会通过协会等组织去解决;通过民间协会的途径参与社会问题讨论的比例也只有7%。这表明公民参与政治对组织化渠道的利用还不够充分。公民有组织地介入政治过程,是公民政治参与的重要方式,其程度可以反映出一个地方政治参与水平的发展程度。公民以个人身份参与政治活动,难以代表群体或阶层的整体利益问题发挥自己的影响。

(四)社区自治成为公民有序政治参与的重要途径,同时社区参与的发展呈现不平衡。基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度。由于基层生活与公众切身利益的关系更加直接,公众政治参与的意愿更加强烈、积极性更高。我国的基层群众自治制度分为农村村民自治制度和城市社区自治制度,尽管两者地域不同、具体内容各有差异,但是其本质是相同的,都是居民参与社区的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。温州的市场经济从农村起步,农民外出比较多,见识广,能力得到较好的锻炼。目前的农村,许多村民已经转变为市民,而且农村经济普遍比较富裕,经济基础比较牢固,在基层民主形式上,创新能力比较强。比如2007年下半年至2008年上半年的全市村民委员会选举,在已完成村委会换届的5302个村中,实行“提名预选”的有3411个村,占64.3%;实行“海提”的有266个村,占5%;实行“海选”的有1891个村,占35.7%;实行“自荐海选”的有1203个村,占22.7%。许多在外务工经商的群众赶回村里参与选举,如乐清市岭底乡一批在外经商的人士积极返乡参选,有9名在京经商的优秀人才均以高票当选村委会主任。根据市统计局调查结果,全市村民对村级换届选举的关注度高达90%以上,有82%的村民表示要积极参与村级换届选举投票。可以说,基层群众自治为公民政治参与提供了最大的实践场所。

与此同时,当前城乡社区居民参与呈现出不平衡的突出特点。从参与主体上看,在村委会选举中,选民参选率达到92.8%,比居民委员会选举43%的参选率高出一倍多,城市社区居民参与意愿相对不高,总体参与率较低。目前的城市社区居民参与是老年人、青少年居多,社区活动的组织和资源使用也大都倾向他们,而中青年对社区参与的认识不足,对社区事务和社区活动漠不关心。社区参与的内容也大多是一些文体活动以及社区的具体事务,对政治性问题的参与很少。同时参与途径和形式单一,多数参与事项都是由社区管理机构组织的,影响了社区成员的主动参与。

二、温州公民政治参与的影响因素与行为分析

特定的政治地位,必然受制于特定的政治、经济和文化条件。温州市公民政治参与的现状和呈现的特点,其原因是综合的、复杂的,有体制和文化的影响,也有公民自身政治认知水平以及政治参与态度、行为和方式等方面的因素。

(一)当前体制的原因。调查显示,相对于日益提高的公民政治参与热情,目前的公民政治参与机制和渠道还不能全面真实地反映和表达普通公民的意见,难以完全满足公民政治参与发展的需要。

一是因竞争性缺乏而使选举的参与作用体现不足。当前直接选举的程度仍然很低,直选范围只限于县、乡人大代表和村民委员会、居民委员会的成员,使人民群众直接参与政治生活的权利难以得到充分保证。选举制度不够完善,有的地方在投票机制、选举与被选举人选的挑选、选举程序上缺乏透明度与竞争性,提名不民主、从初步候选人到正式候选人的确立程序不公正等问题仍然存在,使选民不能感受到自己投票行为同选举结果之间的实在关系,公民意识也因此而淡化。

二是因沟通实际不到位而使政治表达的参与功能弱化。公民通过热线电话、听证会、信访等渠道反映意见的作用有待进一步发挥。与群众信访的数量相比,信访立案数不大,同时信访机构缺乏对职能部门的约束力,公民反映的问题迟迟得不到满意的解决,使一些群众对信访失去了信心。听证制度体系尚未完全建立,听证的范围比较小,主要集中在价格听证,对利益相关人意见重视和回应不够,公民的意见难以在决策中真正发挥作用,影响了听证制度的公信力和效果。调查显示,认为通过市长热线和信访途径能解决问题的人分别只占15%和14%,超过50%的人认为只是“有点作用”;认为通过“703804论坛”能解决问题的人只有6%,认为“有点作用”的占48%。公民政治表达的形式和渠道仍显单一和不足,有待提升和开发。

三是因政治资源不足而使社会组织的参与途径难以落实。非政治性民间社团在获取和利用资源、协调关系、发挥作用方面没有明显的优势,部分资金严重不足的民间社团无法开展正常的活动。社团管理和建设方面的法制还不完善,现行法规中的某些限制性规定不利于社团组织的发展。工青妇等人民团体的政治参与功能未能充分发挥,尤其是新经济组织、新社会组织和中小企业工会组建覆盖率低,基层工会力量薄弱,调查中有63%的受访者认为目前工人向工会组织反映问题的渠道“不畅通”。

四是因管理和服务职能不适应而使基层自治组织的参与作用受到削弱。城乡社区自治组织发育得不成熟,社会管理职能不能适应现代社会的需要。农村家族、宗族势力膨胀,村委会选举中的贿选问题和破坏选举的人员难处理,基层组织管理社会事务的功能和对群众的号召力、凝聚力减弱。社区行政化色彩浓厚,承接了许多应该由上级政府承担的职能,弱化了政治参与和公共服务的功能,导致公民缺乏兴趣,参与的积极性不高。

(二)传统文化的影响。文化是人类历史积淀形成的相对稳定的价值体系和行为模式,对政治、经济和社会生活的各个方面都产生着广泛的影响。由于我国封建社会历史漫长,长期的文化传承造成了人治观念和熟人社会根深蒂固,权大于法的思想、官贵民贱的思想、以政代法的思想顽固地残存于领导干部的潜意识结构之中,“民可使由之,不可使知之”,行政官员习惯以“父母官”自居,不尊重公众应有的政治权利,对民主法治建设构成了最深层的障碍。长期以来民主意识的淡薄也造成公众消极的归属心理,人们在参与时往往相信“关系”、“门路”的力量,或者将实现自身利益的希望寄托在各级权威和领导身上,造成了现实生活中“潜规则”的广泛流行。调查显示,当遇到困难时,70%的人会向亲戚朋友求助,22%的人会找党委政府的官员,只有8%的人通过人大、政协或者民间组织解决。

同时,受独特的地域历史文化的影响,温州公民政治参与有比较明显的地域特色。温州文化发展的历史源远流长,是在浙南独特的界域内形成的文化。温州文化在中国传统文化中独树一帜,尤其是南宋时期以叶适为代表的永嘉学派,主张“以利和义”、“义利并立”的事功思想,强调人的社会作用,并且承认雇佣劳动的合理性。在改革开放初期,市场经济的观念已经为温州的人民群众所接受,当民营经济得以理直气壮地发展时,温州人“义利并重”的传统心态得到进一步强化,在培育出自立精神和竞争、创新意识的同时,也形成了注重实际的功利主义的思想传统,这在政治参与中也得到体现。据调查,温州公民心目中有效的利益表达方式的选项中,有40%的人选择自己成为人大代表、政协委员,38%的人选择加入社会组织,而约25%的人选择以各种方式与官员交朋友或与官员直接接触。可以说一些人参政议政的目的是希望获得一种非常重要的社会资本,最关键的意义在于得到了与政府官员接触熟识的机会。从功利的目的出发,人们的政治参与在总体上还只是关心政治而已,表现出有限度参政的倾向。

(三)公民参与主体性条件的因素。公民政治参与中的主体性条件是指公民所具有的参与政治的内在能力与技巧,包括政治认知水平、政治参与态度以及政治参与行为和方式等方面。扩大公民有序政治参与,需要与之相适应的主体性条件。

首先,公民政治认知水平的局限,影响政治参与的深度。政治认知是指关于政治制度以及政治制度的作用、政治制度的输入和输出的知识和信仰。作为公民政治认知对象的,一般有政治象征、政治典则和政治程序等方面。调查显示,温州公民对政治象征的认知水平要高于对政治典则的认知水平。对于参与政治生活的目的,有61%的公民表示是“关心国家政治”,有19%的公民表示是“为了自己的利益”;对于参与政治生活的态度,“非常关注”的占14%,51%的公民表示“关注”,35%的公民表示“不太关注”。而对于与公民自身政治权益密切相关的村民委员会组织法的了解程度,只有33%的公民表示“了解”,48%的公民表示“不是很了解”,19%的公民表示“一点不了解”;对城市居民委员会组织法,20%的公民表示“了解”,55%的公民表示“不是很了解”,25%的公民表示“一点不了解”。由此可见,温州公民对于政治典则的认知水平相当有限,对维护自身权益的法律法规并不熟悉。相当数量的政治参与不是出于对自己权利与义务的认识,而是凭着内心的冲动参与政治,造成参与愿望与能力的不同步。缺乏必要的参政技能,对自己拥有什么权利与义务以及政治参与的途径和方法不甚了解,只能是没有深度的政治参与,并且极易产生政治盲从和参与过程中的情绪化。

其次,公民政治效能感不强,影响政治参与的广度。政治效能感是公民对自己政治参与行为影响力的主观评价,评价的结果在一定程度上影响个人的政治参与行为。当公民认为自身的政治参与行为能够发挥作用,产生影响时,必然积极参与政治,反之则影响政治参与的积极性。从调查来看,温州公民参与政治的效能感不强:6%的人认为自己的参与活动能够对单位或者政府的决策产生影响,63%的人认为不能影响。也就是说,温州公民对自身参与单位或政府决策的政治行为主观评价并不高。公民的政治效能感差,表现在公民缺乏对政治体系施加影响的有效的、多样的和制度化的途径,同时也表现为政治组织不能有效地聚合和表述组织成员的利益,很多问题常常不经过公众议程而直接进入政策议程。根据调查分析,有49%的人认为政治参与渠道不畅,有45%的人认为政治参与作用不大,39%的人认为政治参与的安全性得不到保障。政治参与的政治效能感低,必然影响其政治参与的积极性,进而影响其政治参与行为,并且这种效应会波及其他公民。

另一方面,公民的政治义务感较高,反映了政治参与的效度。效度指公民政治参与的正面作用,可以从公民政治义务感和政治参与意识中反映出来。调查显示,温州市公民的政治义务感较高。对于政治活动,14%的人表示“经常参加”,38%的人表示“偶尔参加”,36%的人表示“极少参加”,12%的人表示“从不参加”,参加和不参加者大约各占一半;对是否参与过政府或者新闻媒体组织的社会热点问题讨论的提问,8%的人表示“经常参与”,46%的人表示“有时参与”,46%的人表示“从未参与过”,两者也大约各占一半,似乎参加政治活动的频率并不高。但是对“参政议政是否会影响工作和生活时间”的问题,超过80%的人回答“不会影响”或者“影响不大”,说明政治参与的意愿普遍较高,即使付出某些个人方面的代价,人们也在所不辞。对于参与政治生活的目的,表示是“关心国家政治”者为大多数,占61%,只有19%的人表示是“为了自己的利益”,还有19%的人表示是“丰富业余生活”;对于参与社会热点问题讨论的原因,40%的人表示是“有话要说,一吐为快”,58%的人表示是“国家兴亡,匹夫有责”,只有10%的人表示是“凑个热闹,无聊说说”,另有2%的人是“心情不好借机发泄”。由此可见,普通大众参与政治的功利性并非那么直接。当政府向社会征求对政府决策的意见和建议时,40%的人表示通常会“积极响应”,52%的人表示“关心但不参与”,只有8%的人表示会“视而不见”。公民比较理性的参与意识还体现在比较积极的公益性政治参与上,包括参加社会福利事业、见义勇为等政治行为。这种公益性参与行为与公民的自身利益没有直接关系,完全是公民出于自身的责任感,在不考虑自身利益的前提下,主动维护党和政府倡导的政治原则或道德原则,维护社会生活和政治生活的正常秩序。调查显示,有86%的温州公民有过救灾扶贫济困的经历,有50%的人有过献血的经历,49%的人有过见义勇为的经历,比例还是相当高的。温州是市场经济先发地区,广大人民群众是改革开放的参与者,也是改革开放的受惠者。绝大多数群众拥护党的改革开放政策,拥护市委、市政府推进科学发展的举措,许多人意识到自己对社会应负的责任,积极回报社会。近几年来,越来越多的人加入到热心为社会公益事业做贡献的队伍当中。

前述温州市公民政治参与的现状和分析表明,温州市公民的政治参与总体上在有序扩大,初步形成了一系列公民政治参与的机制和渠道。但是在温州这个市场经济先发的地区,公民政治参与的价值取向具有特殊性。相对于日益提高的公民政治参与热情,现有的参与机制和渠道还不能真正发挥其应有的功能,同时受制于特定的政治、经济和文化条件,以及公民自身政治认知水平和政治参与态度、行为、方式等方面因素的影响,目前公民政治参与还只是一种有限度的参政现象,尚未完全达到有序化、理性化的程度。扩大公民有序政治参与的途径,要根据温州的地方特点,合理引导和推进公民有序政治参与的实践。

三、对策与建议

(一)提高公民素质,增强公民的政治参与能力。加大社会主义民主政治宣传教育的力度,努力加强公民政治素质的培养,增强公民民主意识、权利意识、监督意识和主动参与意识,增强对自身尊严、社会地位和权利、义务的认识,提高主人翁责任感和政治参与热情。广泛动员和组织公民参与民主实践,对他们进行必要的政治技能培训,指导公民在广泛参与各项政治活动中学会正确行使民主权利,深化和拓展自己的民主政治知识,总结和积累政治活动经验,培养合作精神和自我管理能力,实现有效的政治参与。

(二)加强参与引导,促进和谐的阶层利益关系。切实尊重公民在政治生活中表现出来的政治热情,引导他们提高政治参与的目的层次,在政治参与中更多地关注整体利益、社会利益和国家利益。鼓励公民通过合法的程序和方式表达自己的要求,防止利用非法手段和途径的政治参与活动。加强对阶层利益关系的协调,建立各种有效的利益表达与利益综合机制,切实重视各类社会弱势群体的利益诉求,实现各种利益之间的平衡,保障最大多数人民群众参与政治的权利。增强公民政治参与的组织性,加快培育各种社会组织,切实发挥社会组织在聚集和反映阶层利益要求方面的积极作用。

(三)丰富民主形式,保障扩大政治参与需要。加快构建具有开放性、透明性的公众利益表达的制度平台,增加公民实际政治参与的渠道。进一步建立健全论证会、听证会、社会公示和专家咨询等制度,提高决策的民主化、科学化水平。进一步完善信访、领导接待日、市长热线电话、民意调查、信息公开、人民陪审员、民主评议政府等制度,将民意诉求纳入合法理性的有序轨道。充分发挥新闻媒体的舆论主导作用,加强对网络政治参与的引导与规范。借鉴各地民主恳谈、网上民主对话、民主日、村务监督等实践经验,积极探索新的符合全市实际的公民参与机制,进一步扩大公民政治参与的渠道。

(四)完善人大制度,强化参与的基本制度保证。人民代表大会制度是我国政治制度的核心与支柱,坚持与完善人大制度,是扩大公民政治参与的基础与保证。要进一步改革选举制度,使其更好地承担增强国家与公民社会良性互动的功能。进一步完善人大讨论决定重大事项的规则和程序,扩大政治决策过程中的公民参与。广泛吸收公众参与人大的视察、专题调研、执法检查活动,拓宽公民通过人大行使监督权的渠道。建立和完善公民旁听、公民座谈会、网络视频直播等制度,强化人大工作的公开性和透明度,使人大工作更好地体现人民意志,维护人民利益。

总之,扩大公民的有序政治参与,是一个长期的过程,必须按照党的十七大提出的“扩大公民有序政治参与”的总体要求,尊重和引导人民群众在参与政治活动中的创新实践,推进公民有序政治参与活动,把扩大公民政治参与同解决实际问题结合起来,把加强党的执政能力建设同提高公民政治参与能力、当家作主能力建设结合起来,实现巩固党的执政地位和人民当家作主地位的完美统一。

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[21]温州市民政局《温州市第八届村民委员会换届选举工作总结》。

[22]乐清市委组织部《村民委员会“自荐海选”选举方式的探索与实践介绍材料》。

[23]温州市委组织部《关于中国共产党温州市第十次代表大会选举工作情况和对代表资格初步审查的汇报》。

[24]温州市人民政府办公室市长专线电话室2007年、2008年度工作情况。

[25]温州市民政局社会组织管理局《温州社会组织发展现状和思考》。

(作者分别系浙江省温州市人大常委会研究室主任、综合处处长)

1:温州公民政治参与调查样本的基本情况

































































变量

具体指标

百分比

变量

具体指标

百分比

年龄

30岁以下

30%

性别


57%

31-40岁

31%


43%

41-50岁

22%

职业

工人

15%

51-60岁

11%

农民

16%

61岁以上

6%

政府工作人员

29%

文化程度

初中及以下

20%

教师

6%

高中或中专

28%

律师

2%

大专

23%

医生

2%

本科

26%

企业管理人员

9%

研究生

3%

其他

20%

22007~2008年温州市接待群众来访情况































年份

总来访数(件)

市县领导接待来访数(批)

市县领导接待来访数(人次)

市县领导阅批来信数(件)

市县领导包案重点问题(件)

市县领导下访接待数(批)

市县领导下访接待数(人次)

2007

34665

1425

6806

453

504

961

2331

2008

27295

2343

8137

1131

340

972

3949

32007~2008年温州市人大常委会接待群众来访情况






















年份

受理来访数(件次)

来信数(件)

来访数(批)

来访(人次)

2007

1702

1089

613

1154

2008

1247

999

248

548
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