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分类: 人大工作探讨 日期:2010-03-05

基层人大代表履职现状、问题原因及对策研究

日期: 2010-03-05   作者:王宜永     文章来源:人大研究

2010年 第 3 期     总第 219 期

基层人大代表履职现状、问题原因及对策研究


——以济南市槐荫区五里沟地区人大代表小组为例


□   王宜永


    近年来,多数基层人大代表根据宪法和法律赋予的职责,认真履行代表职务,发挥了巨大的作用。然而,从基层人大代表履职现状来看,存在代表权利不能有效行使,代表不能有效履行职务,代表作用不能得到充分发挥等问题,例如部分人大代表在其任期内未能认真履行代表职务,有的不参加人大会议和代表活动,有的不能提出批评、意见和建议,成为典型的“挂名代表”。  上述问题需引起重视并认真加以解决。本文以笔者所在的山东省济南市槐荫区五里沟地区人大代表小组(具体情况参见表1)为例,对上述问题作一简要研究,力图对今后的工作有所帮助。


   表1:五里沟地区槐荫区十六届人大代表结构统计表









































分类


总数


党 政 机 关


事业单位领导


企业领导


其他



 中共党员


副区以上


县处级


乡科级


 国企


 私企


人数


17


2


3


1


4


1


2


4


14


13


比例


100


11.8


17.6


5.9


23.5


5.9


11.8


23.5


82.4


76.5


    一、基层人大代表履职现状及问题


    (一)代表履职意识不强


    很多代表只是把人大代表当成一种政治荣誉,往往积极争取,而一旦当选,由于他们中很多人并未真正了解代表应履行哪些职责,所以如何履职并不是他们关心的。代表意识不强,最直接的影响是代表对自身应尽的责任履行不好,最直接的后果是削弱了地方国家权力机关的作用。如果人大代表不能按期出席代表大会会议,大会的召开便会受到影响,人民管理地方事务的愿望就会落空。如果代表不能和选民保持密切联系,人民群众通过代表来参与管理地方事务的途径便被阻塞。


    (二)代表履职能力不强


    人大代表履职能力主要体现在代表大会会议期间的行为及闭会期间执行代表职务的活动中。从目前情况看,代表履职能力不强成为影响人大制度发挥作用的一个重要因素。


    1.人代会期间。我国各级人代会一般是一年召开一次。人代会是人大代表畅所欲言、为民代言、共商国是的重要平台和形式。然而,在人代会上,部分代表的表现不容乐观。一是议案质量不高。开展深入细致的调查研究是撰写议案和建议必须做的前期准备工作。可是,部分代表常常因为本职工作忙,抽不出一定的时间和精力开展调查或征求民意,以致提不出有水平、有价值的议案和建议。有的代表甚至在任期内没有牵头提出或撰写一件议案和建议。有些代表虽然提出了一些建议,但提“建议”、“意见”的多,提“批评”的少,往往随声附和,质量不高,难以准确地表达民意。二是审议质量不高。有的代表虽能参加人代会,但在分组审议有关工作报告和决议时却很少发言,个别代表甚至在一届任期内,讨论一言不发。有的代表虽然发了言,但也是人云亦云,未提出任何新的观点和不同意见,有些批评意见只是轻描淡写,泛泛而谈,缺乏针对性和有效性。有的代表在会议期间精力不集中,不是请假缺席,就是迟到早退。这与其所担负的职务和所处的法律地位不相称。三是反映人民关注的切身利益问题少。部分代表只对涉及本地区、本部门的自身利益和身边的琐碎小事予以关心,而对涉及地方发展的大事以及人民群众普遍关注的重点、难点和热点问题很少过问。具体情况可参见表2。


   表2:五里沟地区槐荫区十六届人大二次会议代表议案、建议分类表

































总数


议案


工作建议


工作批评


工作意见


其他




比例



比例



比例



比例



比例


8


0


0


7


87.5


0


0


1


12.5


0


0


   2. 闭会期间。一是不能自觉、主动联系选民或选举单位,没有把民情、民意、民声反映好,更不用说解决好。二是参加代表活动不积极,监督职权不行使。对参加视察、专题调研、执法检查、工作评议等代表活动积极性不高,不是借故推辞,就是有意回避,有的即使参加了也只是当当观众和听众,更谈不上理直气壮地提出批评意见,生怕得罪有关部门的负责人。代表的视察、检查、调查、评议变成了热热闹闹走过场、认认真真搞形式。三是由于我国实行的是代表兼职制度,相当一部分代表担负着一定的工作职务,当代表活动与本职工作发生矛盾时,有的代表往往重本职工作,轻代表工作,使得代表活动难以保证。


    表3:五里沟地区槐荫区十六届人大闭会期间活动统计表      


























活动分类


代表总数


主动联系选举单位选民


积极参与代表小组活动


积极向选民述职


积极撰写批评意见和建议


很少参加活动


人数


17


10


12


4


8


2


比例


100


58.8


70.6


23.5


47


11.8


    二、人大代表履职存在问题的原因分析


    部分人大代表未能认真履行代表职务,未能充分发挥代表作用,是多方面原因造成的。


    (一)现行代表选举制度影响代表素质


    尽管选举制度与履职制度是并行的,但由于现行选举制度在某些方面存在一定的弊端,直接影响了选举出的人大代表的素质和结构,因而也就影响到了代表的履职。


    1. 错位的代表观影响了代表候选人的提名。在推荐代表候选人时,往往只注重其政治态度和岗位表现,而不太注重其政治活动能力、调查研究能力和参政议政能力等执行代表职务所必须具备的能力,有的甚至将选代表与选劳模、评先进等同起来。因此,对“代表”这一职务理解上的偏差,导致在提名候选人时偏离履行代表职责、发挥代表作用这一基本要求,从而使选出的人大代表由于受能力的限制,难以充分发挥作用。


    2. 在选举实践中还存在变相指定或圈定候选人的情况。上级人大通常把需要由下级人大选举产生为代表的党政机关、民主党派和人民团体的负责人及其他方面人士的候选人名单,连同名额一并下达给下级人民代表大会进行选举。由于他们的居住地与选举地的权力机关的所在地不一致,这就使他们与原选举单位的联系相当脆弱,从而使他们作为人大代表,其权力的来源变得相当模糊,不利于从根本上体现人民权利。


    (二)部分代表对履行代表职务不重视


    个别代表,特别是工商和私营企业的厂长、经理代表,错误地认为人大代表是一种名誉职务,是因为自己本职工作出色而给予的回报,意识不到或者没有完全意识到这是人民对他的信任,具体表现在代表意识不强,没有把当人大代表当成是一种使命和责任。个别地方甚至发生过身为人大代表的厂长派秘书参加代表活动的事情,发人深省。另一方面,因为人大代表与选民、原选举单位没有形成紧密的委托关系和联系渠道,选民、原选举单位对其当选代表后履职情况不了解,对自己选出的代表履职行为缺乏有效的监督,也在一定程度上导致了代表缺乏责任感、危机感,失去了积极参加活动、认真履行职务的外部驱动力。


    (三)代表履职约束机制不硬


    尽管我国选举法规定,代表受选民和选举单位的监督,选民或者选举单位有权罢免自己选出的代表,  但从总的情况看,对人大代表的监督仍存在严重的虚化现象。事实上,人大代表一经当选,一般很少再受到选民或选举单位的制约和监督,特别是由选民直接选举的代表。实践中,一般都由各级人大常委会和乡镇人大主席团组织对本级代表实施监督,但这些机关又是由本级代表选举产生,工作上要对代表负责,受代表监督,从逻辑上看它们监督代表是行不通的。如届中镇、街和企业主要负责人的调整交流,个别代表长期外出务工等,这些代表因工作岗位和生活地点的变化,已脱离了原选区和选民,选民对他们的监督是极其有限的。


    (四)代表履职激励和保障制度措施缺乏


    有的代表积极履行职责,发挥了重要作用,但得不到鼓励和表彰。从一些地方人大代表换届选举实践看,人大代表能否获连任,与履行职责情况如何关系不大。从人大工作实践看,对不尽职的代表,也基本上没有因不履行职责而受到处理的。由于长期以来对人大代表履行职责好坏缺乏评价,这就给人一种当人大代表干好干差一个样的错觉。


    1. 经济待遇不高。代表法仅规定代表执行职务,其所在单位按正常出勤对待,享受所在单位的工资和其他待遇。这样规定无形中就会让代表们意识到履行职责与否、履行职责好坏与自己关系不大,影响不到自己的经济收入,这就难以调动人大代表履职的积极性。


   2. 物质保障不力。人大代表在国家政治生活中享有很高的地位,具有非常重要的作用,然而由于为其提供的物质条件不足,严重影响了代表作用的发挥。人大代表如何联系选民,选民如何将自己的意见、建议和愿望、要求向代表提出,这就有必要为代表提供相应的工作条件,如办公场所、工作经费、交通、通讯工具等。但我国现在却没有提供这方面的保障。


     三、人大代表履职对策


    目前,全国有300多万名各级人大代表,他们素质的高低,履职的好坏,直接决定和影响着人民当家作主权利的实现。因此,强化代表的责任意识,提高履行职务的能力,就显得尤为重要。


    (一)畅通代表队伍进出通道,保证代表质量


    1. 改革代表选举制度,引入竞争性选举,严把代表进口关。实行竞争,对于保证人大制度的活力和新陈代谢,充分发挥代表作用是非常必要的。在组织换届选举工作中,实行竞争性选举,首先严把人大代表的素质关,既要考虑代表结构,以体现广泛性、代表性,保证各方面都有一定数量的代表进入权力机关,又要以素质为先决条件,而不过分考虑代表结构。其次严把资格关。在提名推荐代表候选人时,不管是组织推荐还是选民推荐,都要坚持代表的资格条件。除了法律规定代表应具备的基本条件外,更重要的是看他能否胜任代表职务。


    2. 打破终届制,畅通代表退出机制。一是建立和实施代表辞职制度。就是根据代表调整情况和工作需要,按照选举法关于代表可以辞职的规定,建立和实施人大代表辞职制度。如:除《代表法》第四十一条规定的六种情形代表资格终止外,对于在闭会期间经常不参加代表活动,不联系选民,审议不发言,长期提不出建议和意见,基本不能发挥作用的代表,由选举单位对其提出批评,如无改进,也可劝其辞去代表职务。二是关于选民罢免人大代表。《选举法》第四十四条规定:“对于县级和乡级的人民代表大会代表,原选区选民三十人以上联名,可以向县级的人民代表大会常务委员会书面提出罢免要求。”如在代表述职评议中,多数选民认为某个代表不称职,也可依法提出罢免案等。


    (二)加强培训和典型引导,提高代表素质和履职能力


    1. 要形成培训制度。无论是新任代表的培训,还是代表任期内的培训,都应根据人大工作及代表履职的需要全盘考虑,有计划地予以安排。代表培训工作必须有所发展和创新。在内容上,要紧密围绕市场经济建设,增加有关社会主义市场经济理论和有关经济法规的学习辅导,尽可能掌握一些现代社会必需的经济知识和科技知识 ,不断提高综合素质和增长才干。在形式上,也要改变过去通常采用的一届集中培训一次的做法,代之以各种小型、分散、灵活的方式;或者以集中培训为主,辅之以代表小组活动和联组活动等方式进行培训。总之,要使代表培训工作做到经常化、多样化。


    2. 要加强对人大代表履职典型的宣传。履职典型的宣传既是对典型代表履职的肯定,也可以对其他代表起到教育、示范作用。典型宣传可以通过电视、广播、报纸、杂志、网络等多种形式进行,宣传他们的代表意识、履职能力、奉献精神、履职效果等方面的内容。


    (三)健全代表与选民(选举单位)的联系制度


   1.代表公示制。人大代表公示,就是在代表所在选区和选举单位,建立公示牌,把人大代表的姓名、照片、联系地址及电话亮出来,以便选民与代表联系和代表接受选民的监督。


    2. 履职承诺制。制订代表履行职务承诺制,以实施代表履行职务承诺制为载体,增强代表工作的透明度,加强选民对代表的监督。每位人大代表要根据要求撰写《履行职务承诺书》,并到选区向选民作公开承诺。在第二年人代会召开之前,根据上年承诺的内容,组织代表到选区和选举单位向选民述职。


   3. 述职评议制。在开展代表履行职务承诺制的基础上,为确保人大代表真正按照选民的意志和利益履行职务,人大代表要向选举单位及选民述职并接受评议。述职根据总体安排可采取口头与书面两种形式进行,口头述职通过召开述职评议会进行,书面述职即写出述职报告交给所在选举单位,由所在地人大常委会统一组织开展述职评议工作。在代表述职的基础上,由选民对代表履职情况进行评议。


   4.履职记事制。建立代表活动档案,由基层代表小组或各级人大常委会代表工作机构对人大代表在大会期间和闭会期间的活动,如出席会议、审议发言、参加视察、小组活动、联系选民及参加人大常委会安排的其他活动等情况,特别是代表所提出的批评、建议、意见等,一一记录在案,定期汇总,并向代表所在选区选民或选举单位反馈,让广大选民全面了解代表是否认真履行了职务,是否反映了人民群众意愿和要求,以增强代表责任感。


   (四)为代表履职提供各种保障


   1. 提供履职法律保障,包括言论免责权、人身特别保护和代表法定权力的司法保障等。代表言论免责权是当今民主国家议事规则中的一项重要内容。要实现代表大会议事的功能,首先就必须为代表的言论提供特殊的保障,使他们能够无所顾忌地发表自己的意见和主张而无须担心因此遭受打击迫害。我国《代表法》对代表言论免责权规定:代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决,不受法律追究。这样规定存在很多不足,应当加以完善。


     2.提供履职经济保障。代表既然是一种公职,就应当获取工资报酬。代表活动经费要足额保障,2005年中央9号文件为此专门作出规定。但从实际情况看,目前各级财政安排的代表活动经费仍然不能起到保证代表活动实际需要的作用。因而一些地方人大常委会为了组织代表活动,就不得不向财政打专项报告“乞讨”。这一状况应该改变。可以考虑每年年初由各级人大常委会提出当年代表活动的计划和预算,列入当年的财政预算。这样既保证了代表活动所需,又维护了政府预算的严肃性。


    3. 提供履职时间保障。作为代表职务保障制度的时间保障,是指代表所在的工作单位必须满足代表执行职务所必须占用的工作时间,不得以任何理由和方式阻挠代表执行职务。目前法律仅规定,代表在本级大会闭会期间,参加由本级人民代表大会或者其常务委员会安排的代表活动,其所在单位必须给予时间保障。这一保障不够充分,应当对代表依法参加本级人民代表大会会议的时间给予保障。同时,代表为了履行好职责,还必须参加代表小组的活动、联系选民、调查研究等。这些未经“安排”的活动,其时间也必须保障。


     4. 提供交通、通信便利。交通和通信是代表在闭会期间执行代表职务的必要手段,我国人大代表参加有组织的代表活动基本上不存在交通、通信费用的问题,关键是在代表独立执行职务时的交通、通信便利没有保障,可以考虑按照一定的标准,给予合适的补贴。


        (作者单位:山东省济南市槐荫区五里沟街道人大工作室)


 

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